Quand la «Caisse nationale» devient une «entreprise»

En 1993, la Suva fêtait ses 75 ans d’existence. L’humeur n’était toutefois pas à la fête. Du moins au sein de la division des finances, où l’inquiétude grandissait au fil des jours. Cela faisait près de dix ans – depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’assurance-accidents – que la Suva luttait pour conserver son équilibre financier.

Ces difficultés trouvaient leur origine dans un sous-financement chronique de l’activité d’assurance au cours des années 1980. Les taux de prime utilisés étant jusqu’à 30 % inférieurs aux taux de risque effectifs, ils ne couvraient pas les charges des sinistres. En outre, la récente limitation par la LAA du domaine de responsabilité de la Suva à l’industrie et à l’artisanat n’offrait à celle-ci quasiment aucune marge de manœuvre.

La situation a empiré dans les années 1990 avec la mondialisation, qui a entraîné la délocalisation de postes de travail, et la récession qui a touché le secteur de la construction et l’industrie. La situation s’est réellement aggravée avec la hausse des dépenses due à l’explosion des coûts de la santé et aux exigences légales, notamment celles concernant la compensation automatique du renchérissement dans le cadre de rentes. Une menace aux conséquences potentiellement dramatiques planait sur la Suva.

«Le déficit accumulé au fil des années … appelle de sérieux correctifs.» Dominik Galliker, président de Direction de la Suva, le 3 juillet 1992

La Direction était alors en état d’alerte. Son président, Dominik Galliker, a reconnu la nécessité de procéder à de «sérieux correctifs». Les responsables du contrôle financier interne exigeaient également un «changement de cap dans le cadre du financement de la Suva».

Les seules mesures qui ont eu des répercussions à court terme sur le résultat financier ont été les importantes hausses de primes mises en œuvre en pleine récession: la première a eu lieu en 1993 et concernait uniquement l’assurance contre les accidents non professionnels. En 1994 et en 1995, la Suva a décidé d’une hausse représentant jusqu’à 25 %, aussi bien dans la branche des accidents professionnels et que dans celle des accidents non professionnels. A la suite de protestations d’employeurs et de travailleurs, la Suva a renoncé à une nouvelle hausse en 1996.

«Nous demandons qu’un stop à l’embauche soit imposé dans le secteur de l’exploitation de l’assurance ainsi que dans le domaine de la sécurité au travail.» Heinz Allenspach, vice-président du Conseil d’administration de la Suva, conseiller national radical et délégué de l’Union centrale des associations patronales suisses, le 22 novembre 1991

La «cadence de croissance des dépenses» faisait également sans cesse l’objet de critiques de la part des représentants des employeurs. Ceux-ci réclamaient des mesures d’économie et exigeaient un gel des embauches.

Un programme d’économies, mené sur une période de deux ans avec le concours des collaborateurs, a permis une réduction des coûts en 1994. Comme l’a constaté Wilfried Rutz, de l'entreprise saint-galloise Debrunner AG, on a ainsi fait mieux que les années précédentes ce qui, à sa connaissance, ne s’était encore jamais produit.

Cela ne satisfaisait toutefois pas les employeurs, qui considéraient notamment les prestations sociales de la Suva comme une «solution de luxe». En 1991, les contributions de l’employeur représentaient environ 30 % de la masse salariale de l'entreprise. Selon Heinz Allenspach, vice-président du Conseil d’administration, conseiller national radical et délégué de l’Union centrale des associations patronales suisses, cette part était disproportionnée et constituait sans doute un cas unique en son genre dans toute la Suisse.

La Suva a pu enregistrer de nouveau un bénéfice pour la première fois en 1995, après sept années de déficit, et commencer à constituer des fonds de compensation en 1997. Après une décennie difficile, la Suva était sur la voie de la reprise.

«Il y a un an, le terme de ‹renversement de tendance› [a été] employé … à la forme interrogative. Je suis heureux de pouvoir désormais employer ce terme sans point d’interrogation.» Hans-Jakob Mosimann au sujet des comptes annuels de 1995, le 5 juillet 1996

Si la Suva est parvenue à éviter la chute, c’est en grande partie grâce aux revenus de capital. A l’époque, cette solution n’allait pas de soi. En effet, dans les années 80, aucune stratégie de placement moderne n’avait été élaborée. L’institution se contentait d’octroyer des hypothèques et des prêts, et d’investir dans des obligations suisses. Même si elle vantait déjà, en 1986, les mérites des nouvelles possibilités de placement qu’offraient les dispositions relatives à la prévoyance professionnelle, ce n’est qu’en 1990 que le Conseil d’administration a émis le souhait de disposer d’«une stratégie plus avancée en matière d’investissements» afin qu’une «certaine amélioration du rendement global du portefeuille des placements se fasse sentir avec le temps».

«Je salue la gestion active des titres qui a été menée, mais je tiens à souligner que des valeurs intrinsèques, pouvant être en partie assimilées à des réserves latentes ont été liquidées.» Rudolf Hüsser, au sujet de la vente d’actions détenues depuis longtemps par la Suva, le 1er juillet 1994

La stratégie de placement reposait désormais également sur la volonté d’investir dans le marché immobilier suisse. En 1987, environ 3 % des valeurs de placement (plus de 10 milliards de francs) ont été investies dans l'immbolier – et presqu'exclusivement dans des immeuble à usage personnel. La même année, la Suva a acquis pour la première fois un bien immobilier de taille importante à des fins de placement, à Meggen. En 1988, elle a transformé le terrain constructible de Root, acheté en prévision du transfert de l’administration centrale à Lucerne, en un complexe de placement immobilier (l’actuel D4 Business Village). Elle a entrepris cette démarche après avoir pu acquérir – après des années de planification et de négociations – une nouvelle parcelle à Lucerne (à la Rösslimatt).

Le portefeuille immobilier a augmenté de 25 à 30 % chaque année, jusqu’à dépasser la barre du milliard en 1993. En 1995, la division des immeubles est devenue un centre de profit, intégré à la division des finances depuis 2000. Celui-ci est désormais un pilier de la stratégie de placement de la Suva.

En 2005, la gestion des immeubles a été à l’origine d’un chapitre peu glorieux de l’histoire de la Suva. Le chef du secteur constructions de l’époque s’est laissé corrompre par un courtier, à qui il a vendu huit immeubles au Tessin, non pas au prix du marché, mais à celui d’un bien en liquidation, n'hésitant pas pour cela à recourir à des estimations falsifiées. Il a perçu des commissions dans le cadre de ces transactions. En 2008, le Tribunal pénal fédéral de Bellinzone a condamné le collaborateur à une peine d’emprisonnement de trois ans de demi. Il devait initialement en résulter pour la Suva des dommages s’élevant à quelque 22 millions de francs, mais les ventes ont immédiatement été annulées. Cette affaire n’a donc rien coûté à l’institution. En 2006, le secteur immobilier a fait l’objet d’une réorganisation en profondeur et retrouvé son statut de division indépendante. En 2017, cette dernière gérait des actifs immobilisés pour une valeur de marché de près de 5 milliards de francs, et elle disposait d'un système de qualité certifié ISO.

L’année 1984 a marqué un tournant dans l’histoire de la Suva. A la suite de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l’assurance-accidents, l’institution a partiellement perdu son monopole. Même s’il s’agissait de deux marchés séparés, il était désormais possible de comparer les diverses offres proposées, du moins les tarifs de la Suva et ceux des assureurs privés. Plongée soudainement dans un environnement concurrentiel, la Suva n’était plus une «Caisse nationale» et elle était en train de se transformer progressivement en une entreprise moderne.

A l’époque de la «Caisse nationale», le marketing était encore une notion inconnue pour l'institution. Ce n’est qu’en 1987 qu’elle a élaboré pour la première fois un concept de marketing, axé autour d’une série de dix petits films sur la prévention des accidents diffusés à la télévision le mardi soir, d’une action sur les protège-tibias destinée aux footballeurs et d’un test auditif par téléphone, qui a connu un vif succès. Quinze mois après le lancement de ce dernier, plus de 230 000 personnes avaient composé le numéro correspondant.

L’élection de Franz Steinegger à la tête du Conseil d’administration a donné l’impulsion nécessaire à la mise en place d’une stratégie d’entreprise. Le 7 décembre 1990, le conseiller national et président du parti radical a déclaré lors de son discours d’investiture que la Suva devait se considérer comme une entreprise et non comme une institution. Il était nécessaire que ses activités soient axées sur les «besoins du marché, autrement dit ceux des assurés et des entreprises». La Suva devait renforcer sa compétitivité et accroître sa productivité.

Ces nouvelles orientations étaient soutenues par la Direction. Pour Dominik Galliker, président de Direction, les difficultés financières étaient synonymes de «souffrances» et nécessitaient la prise de mesures. En 1991, il a donc présenté une stratégie d’entreprise: «Suva 95 plus». Celle-ci misait sur la proximité avec la clientèle via des campagnes menées auprès du grand public ainsi qu’une réorganisation de ses structures internes, ce qui impliquait notamment de donner plus d’importance aux agences en tant qu’interfaces avec les clients.

Pour la Suva, il s’agissait d’un tournant historique, comme en témoignait le nom choisi pour la campagne publicitaire: «Big Bang». Selon le rapport de gestion de 1992, «la Suva voulait montrer la beauté et la perfection du corps humain, mais aussi le nombre de lésions de l'ouïe et de blessures aux mains, au dos ou aux pieds enregistrées chaque année» en utilisant des annonces, des affiches et des spots télévisés. Le slogan «CNA. L’humain au quotidien» mettait en évidence le but de la Suva, qui était d’accomplir jour après jour ce que chacun peut faire pour ses semblables.

Mais tout le monde n’a pas accueilli favorablement cette campagne. Peter Keller, président de Keller SA tuileries et briqueteries, à Pfungen, a déclaré lors de la séance du Conseil d’administration du 20 novembre 1992: «Certaines entreprises du secteur privé sont sans doute en mesure de faire une évaluation du coût de cette campagne». Selon lui, cette dernière a suscité l’incompréhension et nombre de critiques. L’émission «Kassensturz» de la chaîne de télévision suisse alémanique s’est moquée du fait qu’après avoir supprimé des postes et augmenté ses primes, la Suva essayait de redorer son image. Selon Dominik Galliker, l'institution s’est ensuite efforcée de ne pas «gaspiller des millions en publicité».

Utilisé de 1995 à 2017, le concept de marques symbolisait la nouvelle stratégie et les différents secteurs d’activité: «SuvaPro» (sécurité au travail), «SuvaLiv» (sécurité durant les loisirs), «SuvaRisk» (assurance) et «SuvaCare» (réadaptation).

Au milieu des années 1990, l’idée de s’adresser en anglais à l’ensemble de la population du pays a suscité très peu de débats. En revanche, celle de n’utiliser que le nom «Suva» comme marque dans toute la Suisse – sans «CNA» et «INSAI» – contrariait les conseillers d’administration romands de la Caisse nationale. Pour reprendre les termes de Roland Conus, secrétaire central de la Fédération Textile Chimie Papier de Genève, ceux-ci déploraient la «germanisation du nom de notre assurance». Franz Steinegger, président du Conseil d’administration, a expliqué que «Suva» ne désignait «plus le sigle du terme allemand Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, mais une véritable marque, au même titre que Knorr et Esso, par exemple». Selon Dominik Galliker, président de Direction, l’utilisation des trois langues nationales pour désigner une marque était impossible.

Les représentants de Suisse romande ne se satisfaisaient pas de cette décision. En 1996, Pierre Triponez, directeur de l’Union suisse des arts et métiers, a affirmé «qu’en tant que Jurassien et représentant d’une Union nationale», il ne serait «jamais permis d’employer le sigle SGV en Suisse romande». Deux ans plus tard, le Conseil fédéral a également pris position à ce sujet. Ruth Dreifuss, membre du Conseil d’administration de l'institution (avec Christiane Brunner) jusqu’en 1993, année à laquelle elle a été élue au Conseil fédéral, a exigé que «les sigles officiels CNA et INSAI soient utilisés dans les versions française et italienne du rapport annuel».

Aujourd’hui, la Suva a fait le choix de revenir à une «stratégie de marque unique». Depuis le 1er janvier 2018, «Suva» est donc employé seul – le complément «mieux qu’une assurance» a disparu – comme marque pour l’ensemble des offres et prestations.

La stratégie d’entreprise a porté ses fruits: le taux de notoriété de la Suva a augmenté et la fiabilité a été citée dans les études de marché comme l’une des caractéristiques positives de l'institution. Les attentes vis-à-vis de cette entreprise de droit public ont donc commencé à croître.

Au milieu des années 1990, les primes des caisses-maladie ont grimpé en flèche, notamment à la suite de l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’assurance-maladie le 1er janvier 1996. Lorsque la Suva a fait savoir qu’elle avait pour projet d’intervenir dans le domaine de l’assurance-maladie, elle a attiré l’attention du grand public. En interne, les représentants des employeurs ont mis en garde contre le fait de susciter des attentes exacerbées. En 1997, lors de la présentation du rapport final du projet «Emeraude», Peter Hasler, directeur de l’Union patronale suisse, a comparé la Suva à un «chevalier blanc» à qui l’on demandait de résoudre le problème de l’assurance-maladie qui touchait le pays. Il s’agissait d’une décision cruciale. «Si le projet venait à échouer», ce serait «le début de la fin de la Suva dans la forme que nous lui connaissons.»

En interne, les représentants des employeurs ont mis en garde contre le fait de susciter des attentes exacerbées. En 1997, lors de la présentation du rapport final du projet «Emeraude», Peter Hasler, directeur de l’Union patronale suisse, a comparé la Suva à un «chevalier blanc» à qui l’on demandait de résoudre le problème de l’assurance-maladie qui touchait le pays. Il s’agissait d’une décision cruciale. «Si le projet venait à échouer», ce serait «le début de la fin de la Suva dans la forme que nous lui connaissons».

A ce moment-là, la Suva avait déjà perdu la confiance de l’opinion publique. Des promesses de bonus à trois cadres d'un montant de 100 000 francs chacun ainsi que des heures supplémentaires pour un montant global de 50 000 francs faisaient la une des médias. Les trois collaborateurs concernés ont dû quitter leur poste. C’est ainsi que la Suva a jeté 2,5 millions de francs par les fenêtres, selon Peter Hasler, porte-parole du groupe patronal, lors de la réunion du conseil d'administration du 20 novembre 1998.

Lors de l'élection de confirmation de la direction, Dominik Galliker a renoncé à un nouveau mandat pour des raisons d'âge et a quitté la Suva fin 1998.

Franz Steinegger, président du Conseil d’administration, a confié plus tard au journal économique «Handelszeitung» que cet épisode avait permis à la Suva de connaître ses limites. Désormais, celle-ci se concentrait sur ses compétences-clés et voulait étoffer son offre de prestations. Le nouveau président de Direction, Ulrich Fricker, a également souligné le dilemme auquel faisait face la Suva dans le cadre de son nouveau rôle d’entreprise: «Il ne doit pas y avoir de contradiction entre le statut d’entreprise de droit public et l’ambition d’obtenir les meilleurs résultats possibles.»

Même si Franz Jaeger ne constatait aucune défaillance du marché de l’assurance-accidents, il critiquait la combinaison monopole-concurrence. C’est la raison pour laquelle la révision de la loi fédérale sur l’assurance-accidents de 2015 a conservé les structures de base de la Suva tout en supprimant le financement transversal des «activités accessoires» telles que celles de l’atelier qui fabriquait les produits de sécurité. Ce dernier a fermé ses portes en 2017.

Le statut d’établissement de droit public dont jouit la Suva définit sa stratégie d’entreprise, car cette position privilégiée présente également des inconvénients. Elle suscite des attentes, soumet la Suva à nombre d’exigences et l’expose à l’opinion publique. La transparence et l’anticipation font donc partie intégrante de sa stratégie – comme le montre bien la façon dont sont gérées aujourd’hui les conséquences tardives de l’amiante.