Verwaltungsrat: Am Ende waren alle unzufrieden
Es ist das Erfolgsgeheimnis der Suva – die «tripartite» Zusammensetzung des Verwaltungsrats. Mit der Einbindung von Arbeitnehmern, Arbeitgebern und des Bundes wurde schon 1912 vorweggenommen, was später den Arbeitsfrieden in der Schweiz begründete. Doch einfach war die Berufung des ersten Verwaltungsrates nicht. Um die nicht weniger als vierzig Sitze entbrannte ein heftiger Machtkampf.
Inhalt
Schon der erste Anlauf für ein schweizerisches Unfallversicherungsgesetz basierte auf der Idee, das Sozialwerk möglichst breit abzustützen. Ludwig Forrer, Nationalrat aus Winterthur und Hauptautor der späteren Gesetzesvorlage, schrieb am 15. November 1889 in seiner «Denkschrift über die Einführung einer schweizerischen Unfallversicherung» an das eidgenössische Industrie- und Landwirtschaftsdepartement:
«Schaffen wir eine breitere Grundlage, wo nicht Mann gegen Mann steht, wo der gerechte Anspruch nicht Gefahr läuft, wegen des Unvermögens des Schuldners verloren zu gehen, wo der Schuldner nicht Gefahr läuft, ruiniert zu werden.»
Ludwig Forrer
Zentral war die Einbindung der Arbeiterschaft. In der Debatte um die sogenannte «Lex Forrer» betonte Jakob Vogelsanger, damals der erste SP-Vertreter im Nationalrat, am 14. Juni 1897:
«Wir machen ja die Krankenversicherung und die Unfallversicherung nicht für diejenigen, welcher beider Versicherungen nicht bedürfen, nicht für die ‹Herren›, sondern wir machen sie für die Arbeiter und sollen darum auf deren Wünsche nicht bloss hören, sondern sie berücksichtigen, wo es irgend angeht.»
Dies war einer der wunden Punkte der Vorlage. Geplant war kein Gemeinschaftswerk. Vielmehr war die Rede von einer «eidgenössischen Unfallversicherungsanstalt», die durch ein «eidgenössisches Versicherungsamt» verwaltet würde. Das Gesetz, das auch eine obligatorische Krankenversicherung vorsah, scheiterte in der Referendumsabstimmung vom 20. Mai 1900 mit einem Nein-Stimmen-Anteil von 69,8 Prozent.
Durch die Beteiligten selbst verwaltet
Eine der Lehren, welche der Bundesrat aus der Niederlage zog, betraf die Organisation der Unfallversicherung. In der zweiten Vorlage, die er den eidgenössischen Räten am 10. Dezember 1906 unterbreitete, nahm er Abstand von einer staatlichen Versicherungsanstalt und schlug eine Institution vor, die
«durch die Beteiligten selbst … nach Verhältnis ihrer Interessen» verwaltet würde. Er nannte auch erstmals die «Gesamtzahl von 40 Räten» für das Führungsgremium. Dies würde es «sowohl den Arbeitgebern als den Versicherten gestatten, Vertreter der verschiedenen Industriezweige zu wählen».»
In den Beratungen des National- und Ständerates gingen die Meinungen über die Grösse und die Kompetenzen des neuen Verwaltungsrates auseinander. Unbestritten war die paritätische Zusammensetzung: 12 Mitglieder sollten Arbeitnehmer vertreten, die unter die obligatorische Versicherung fielen, 16 Mitglieder sollten die Arbeitgeberseite vertreten, 8 weitere den Bund. Da das Gesetz auch die Möglichkeit der freiwilligen Versicherung schuf – etwa für Selbständige oder für Beschäftigte in der Landwirtschaft – war ein Kontingent für «freiwillig Versicherte» vorgesehen. Dabei waren, wie später auch die Praxis zeigte, die Interessen der «Freiwilligen» nicht eindeutig den Arbeitnehmern zuzuordnen. Nicht zuletzt deshalb hatte der Nationalrat vorgeschlagen, die Zahl der Vertreter der freiwillig Versicherten offenzulassen, die Gesamtzahl der Verwaltungsräte aber auf 54 zu beschränken.
Handschrift von Paul Usteri
Dagegen wehrte sich der Ständerat unter Führung von Paul Usteri. Er setzte sich mit der Formel durch, die bis 1984 galt: 12 Vertreter der obligatorisch Versicherten (Gruppe A), 16 Vertreter der Inhaber privater Betriebe, die obligatorisch Versicherte beschäftigen (Gruppe B), 4 Vertreter der freiwillig Versicherten (Gruppe C) und 8 Vertreter des Bundes (Gruppe D).
Seit der Revision des Unfallversicherungsgesetzes in den Achtzigerjahren lautet die Zusammensetzung: 16 Vertreter der bei der Suva versicherten Arbeitnehmer (Gruppe A), 16 Vertreter der Arbeitgeber, die bei der Suva versicherte Arbeitnehmer beschäftigen (Gruppe B) und 8 Vertreter des Bundes (Gruppe C). Damals wurde auch der Name «Suva» anstelle von «Versicherungsanstalt» in das Gesetz aufgenommen. Seit dem 1. Januar 2017 heisst das oberste Führungsgremium nicht mehr «Verwaltungsrat», sondern «Suva-Rat».
Das Gesetz von 1911 trug die deutliche Handschrift von Paul Usteri. Er krempelte den Entwurf des Bundesrates in wesentlichen Punkten um und brachte auch den Nationalrat auf seine Linie.
Er baute die Kompetenzen des Verwaltungsrates aus, um die Selbständigkeit der Anstalt gegenüber dem Bund zu stärken.
Ursprünglich wollte die Regierung, dass sich der Verwaltungsrat darauf beschränke, Vorlagen auszuarbeiten und dem Bundesrat zur Genehmigung vorzulegen. Usteri schrieb die folgenden Kompetenzen in das Gesetz: Erlass der Reglemente über die Organisation der Anstalt, Antragstellung an den Bundesrat über den Bestand und die Wahl der Direktion, Aufstellung der Gefahrenklassen, der Gefahrenstufen und der Prämientarife, Entscheid über Rekurse betreffend die Zuteilung der Betriebe und der Versicherten zu den Gefahrenklassen und Gefahrenstufen, Aufstellung der Grundlagen für die Berechnung der Deckungskapitalien, Antragstellung über die Bedingungen der freiwilligen Versicherung und der Haftpflichtversicherung, Ordnung der Mitwirkung der Kassen, Feststellung des jährlichen Voranschlages der Verwaltungskosten, Prüfung und Genehmigung der Jahresrechnung und des Jahresberichts, Aufsicht über den Betrieb der Anstalt.
Schwierige Wahl des Verwaltungsrates
Bereits 1906, in seiner Botschaft an die eidgenössischen Räte, hatte der Bundesrat geahnt: «Gerade was die Wahl der Verwaltungsräte durch die Arbeitgeber und die Versicherten betrifft, werden sich gewisse Schwierigkeiten der Anwendung zeigen.» Nach der gewonnenen Referendumsabstimmung vom 4. Februar 1912 erliess er am 12. März 1912 ein «Kreisschreiben zuhanden der zugehörigen Berufsverbände an den schweizerischen Arbeiterbund, den schweizerischen Handels- und Industrieverein, den Zentralverband schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen, den schweizerischen Gewerbeverein». Angehört sollten nur Berufsverbände werden, «die sich über einen grossen Teil des Landes erstrecken».
«Einzeleinladungen» gingen an den Verband schweizerischer Postbeamter, die Generaldirektion der schweizerischen Bundesbahnen, an den schweizerischen Bauernverband und an die schweizerische Ärztekammer. Eine «allgemeine Einladung» richtete der Bundesrat zudem «auf dem Wege der Presse an alle anderen Verbände, die sich angesprochen fühlen».
«Nicht unter dem günstigsten Stern»
«Von jedem wichtigern Berufsverband» wünschte er «wenigstens zwei Nennungen», wobei sich, wie die Regierung in ihrem Geschäftsbericht von 1912 schrieb,
«die Würdigung der einschlägigen Verhältnisse und die Auswahl von 40 Verwaltungsräten … als eine ungemein schwierige Aufgabe erwies.»
Unmittelbar nach der konstituierenden Sitzung des Verwaltungsrates kommentierte das Luzerner «Vaterland», dass die Wahl «nicht unter dem günstigsten Stern vor sich» gegangen sei. In der Gewerkschaftspresse hagelte es Kritik.
Was war geschehen? Zunächst musste die Meldefrist um einen Monat verlängert werden, weil sich die Verbände schwertaten, sich auf Vertreter zu einigen – sowohl auf Arbeitnehmer- wie auf Arbeitgeberseite. Zudem war die Mehrheit der Arbeitnehmer in der Schweiz nicht in Gewerkschaften organisiert. Dann, am 10. Juli 1912, starb der für die Unfallversicherung zuständige Bundesrat, Adolf Deucher, und schliesslich zog sich ein Vertreter der Industrieunternehmer nach bereits erfolgter Wahl im September 1912 zurück, um Platz für einen Gewerbevertreter zu machen. Erst am 27. September 1912 konnte der Bundesrat deshalb die definitive Wahl vornehmen, der Verwaltungsrat traf sich in der Folgewoche, am 2. Oktober 1912, zu seiner ersten Sitzung in Luzern.
Gewerbe fühlt sich untervertreten
Wie verzwickt die Situation war, zeigte schon der Zwischenfall mit dem Rückzug der Kandidatur von Robert Meyer, Generaldirektor der Eisenwerke Gerlafingen. Offiziell erfolgte er «aus Gesundheitsrücksichten», doch der Bundesrat hielt in seinem Verhandlungsprotokoll vom 27. September 1912 unverblümt fest: «Die Vertreter des schweizerischen Gewerbestandes haben sich anlässlich der Wahlen in den Verwaltungsrat darüber beschwert, dass ihre Interessen ungenügend berücksichtigt worden seien. Es mag dieser Ansicht eine gewisse Berechtigung zugesprochen werden, aber es war eben bei der Beschränkung auf 16 Vertreter in jener Gruppe nicht möglich, allen Wünschen der verschiedenen wirtschaftlichen Parteien zu entsprechen.» Nun konnte – in Absprache mit dem Handels- und Industrieverein – eine kleine Korrektur vorgenommen werden.
Der Gewerbeverein hatte ursprünglich Anspruch auf mindestens 6 der 16 Arbeitgebersitze angemeldet und musste sich nun mit 4 zufriedengeben. Immerhin war mit Robert Zemp aus Luzern nun auch die «noch nicht vertretene wichtige Branche der Holzverarbeitung» berücksichtigt, wie der Bundesrat festhielt.
«Eine elende Komödie mit den Arbeitern»
Ausgesprochen scharf reagierte der Schweizerische Gewerkschaftsbund in der «Gewerkschaftlichen Rundschau» auf die Wahlen.
«Die grössten Arbeiterorganisationen unseres Landes sind schrecklich mager bedacht worden,»
schrieb er Ende 1912 und schoss gegen die Christlich-Sozialen, die «keine eigentlichen Berufsverbände, sondern religiöse Vereinigungen» seien: «… dagegen haben die Arbeiter, die nicht zu den Anhängern der römischen Kirche gehören, alle Ursache, mit der den obligatorisch Versicherten eingeräumten Vertretung unzufrieden zu sein.»
Unter den 12 Vertretern der obligatorisch Versicherten seien nur «etwa fünf oder sechs wirkliche Arbeitervertreter. Der Rest besteht aus Beamten, Geistlichen, Staatsmännern usw. … Noch schöner ist der Umstand, dass sogar ein ‹Gelber› sich unter dieser Gruppe befinden soll.» Als «gelbe» Gewerkschafter wurden Vertreter von Arbeiterorganisationen bezeichnet, die auf die Initiative von Arbeitgebern zurückgingen – dies im Unterschied zu den «roten» Gewerkschaften. Offenbar hatte der Gewerkschaftsbund auf 11 der 12 Arbeitnehmersitze gehofft.
Auch mit der Arbeitgebervertretung war er nicht zufrieden.
«Nicht weniger als acht ausgesprochene Scharfmacher»
seien in den Verwaltungsrat gewählt worden. «Hat man schon im Gesetz die Arbeiter zurückgestellt,» schliesst er seine Polemik, «indem man ihre Vertretung durch Beimischung gelber Elemente verstümmelt, so hätte man zum mindesten auch bei den Unternehmern nicht die ärgsten Scharfmacher wählen dürfen, wenn nicht die Absicht vorlag, eine elende Komödie mit den Arbeitern zu spielen.»
«Zu wenig Fische für so viele Hungernde»
Eine nüchterne Bilanz zog das Luzerner «Vaterland», Organ der Katholisch-Konservativen, in seiner Ausgabe vom 4. Dezember 1912. Gross sei das Staunen gewesen, als man die Namen erfahren habe. «Es will niemand auf seine Rechnung gekommen sein und niemand ist deshalb zufrieden. Warum? – Weil die Rechnung mancherorts falsch und die Erwartungen zu hoch gespannt waren.» Es habe «zu wenig Fische für so viele Hungernde» gegeben.
Auch die Katholiken seien enttäuscht, denn die christlich-sozialen Arbeiterorganisationen, «eigentlich erst im Werden begriffen», und der katholische Volksverein, von dessen Mitgliedern «jedenfalls über die Hälfte zur Arbeiterschaft zu zählen» seien, hätten fast die gleiche Grösse wie der Gewerkschaftsbund.
Verwaltungsrat auf Ausgleich bedacht
Spannungen waren deshalb im Verwaltungsrat nicht zu vermeiden – nicht zwischen den Landesteilen, obwohl die Deutschschweiz mit 31 der 40 Mitglieder (neben 8 Westschweizern und 1 Tessiner) übervertreten war, auch nicht zwischen den Geschlechtern, obwohl der Bundesrat nur 2 Frauen in den Verwaltungsrat wählte und Nina Schmid-Schriber ab 1918 sogar die einzige Frau war. In seinem Geschäftsbericht für das Jahr 1912 betonte der Bundesrat noch, dass er Bedacht genommen habe auf die Berücksichtigung der weiblichen Arbeiterschaft; eine Zweierdelegation wählte er allerdings erst wieder 1972 in den Verwaltungsrat.
Um einen Ausgleich zwischen den Sozialpartnern zu schaffen, hielt sich der Verwaltungsrat an eine selbstauferlegte Regel:
«Während der Verwaltungsratspräsident immer aus dem Kreis der (neutralen) Bundesvertreter stammte, wurden die zwei Vizepräsidenten aus den Reihen der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber gewählt, wenn möglich auch aus der Deutsch- und der Westschweiz.»
Arbeitnehmer fühlen sich übergangen
Dennoch kam es zu Spannungen, die 1915 in einer «Protokollverwahrung» der Arbeitnehmervertreter gipfelte. In einer Erklärung, die von allen Angehörigen der Gruppe A unterzeichnet wurde, hiess es: «Die Art und Weise, wie durch eine jeweilen ziffernmässige geringe Mehrheit des Verwaltungsrates, die nicht einmal die Hälfte des Kollegiums umfasst, alle Anträge der Gruppe A abgelehnt wurden, muss befremden.» Das entspreche nicht dem Willen des Gesetzes, das die Versicherten in den Mittelpunkt stelle. Selber habe es die Gruppe A «an Entgegenkommen nicht fehlen» lassen.
Die angesprochene Mehrheit reagierte in der Verwaltungsratssitzung vom 1. Dezember 1915 mit einer eigenen Erklärung: Sie wies die Protokollverwahrung zurück und die Arbeitnehmervertreter zurecht: Als «oberster Grundsatz unserer Institutionen» gelte «nicht nur, dass sich die Minderheit der Mehrheit unterordne, sondern dass jede Behörde in ihrer Gesamtheit die Verantwortlichkeiten in guten Treuen gemeinsam trage». Mehrfach mussten sich die Vertreter der Arbeiterorganisationen in den Folgejahren gegen den Verdacht wehren, vertrauliche Informationen an die Presse weitergegeben zu haben.
Nicht mit Privatwirtschaft vergleichbar
Die breite Abstützung des Führungsgremiums, die über die Jahrzehnte als beispielhaft für den sozialen Frieden in der Schweiz galt, wurde 2005 von der Politik in Frage gestellt. Die SVP forderte – als Reaktion auf fragwürdige Immobiliengeschäfte der Suva im Tessin – sogar die Privatisierung, die FDP und die CVP sprachen von «nicht mehr zeitgemässen» Verhältnissen, die «zu einem Zeremoniell geworden» seien.
Franz Steinegger, Verwaltungsratspräsident der Suva und ehemaliger FDP-Parteipräsident, wehrte sich gegen die Vergleiche mit der Privatwirtschaft:
«Das Gremium, das bei uns als Verwaltungsrat bezeichnet wird, entspricht bei einer Aktiengesellschaft der Generalversammlung. Unser Verwaltungsrat nimmt die Wahlen vor und verfügt über die Ausgaben- und Budgetkompetenz.» Die Rolle, die bei einer AG der Verwaltungsrat spiele, werde vom achtköpfigen VR-Ausschuss wahrgenommen. Dennoch: In den politischen Parteien zeichnete sich ein breiter Konsens für eine Verkleinerung des Verwaltungsrates auf sieben bis neun Mitglieder ab.
Auf den politischen Druck reagierte die Suva im März 2006 mit einem Kompromissvorschlag. Neu solle der 40-köpfige Verwaltungsrat in «Aufsichtsrat» umbenannt werden, der achtköpfige Verwaltungsausschuss solle «Verwaltungsrat» heissen, weiterhin aber aus acht Personen bestehen, die sich aus der Mitte des Aufsichtsrates rekrutieren.
Verwaltungsrat sollte verkleinert werden
2008 kam das Thema in die eidgenössischen Räte. In seiner Botschaft zur Revision des Unfallversicherungsgesetzes schlug der Bundesrat vor, den Verwaltungsrat tatsächlich in «Aufsichtsrat» umzuwandeln und von 40 auf 25 Mitglieder zu verkleinern. Der Verwaltungsrat sollte noch aus 7 Personen bestehen, diese dürften aber nicht Mitglieder des Aufsichtsrates sein.
Dagegen wehrten sich zunächst vor allem die Gewerkschaften, die um die repräsentative Vertretung der Versicherten fürchteten. In einem langwierigen Prozess einigten sich die Sozialpartner schliesslich auf die Beibehaltung des Status quo. Da die Betriebe und Versicherten kein Wahlrecht hätten, sei es wichtig, dass möglichst viele Branchen im Rat vertreten seien, überzeugten sie den Bundesrat, der in einer Zusatzbotschaft vom 19. September 2014 an der alten Lösung festhielt. Geändert wurde der Name des Verwaltungsrates: Seit dem Inkrafttreten der Revision am 1. Januar 2017 heisst er «Suva-Rat» und setzt sich weiterhin aus 16 Arbeitnehmer-, 16 Arbeitgeber- und 8 Bundesvertretern zusammen. Der bisherige Verwaltungsausschuss heisst entsprechend «Suva-Ratsausschuss».
Mit der Revision erhielt der Suva-Rat sogar eine zusätzliche Kompetenz. Neu bestimmt er die Geschäftsleitung, die bisher «Direktion» hiess und vom Bundesrat gewählt worden war.
Titelbild: Titelbild des Nebelspalters vom 28. September 1912: «Das Friedenswerk ist ‹sozial›, drum fordern auch auf jeden Fall alle Taggelder für die Sozialdemokratie. Greulich, Scherrer und Kompagnie.»