Ein unberechenbares Geschäft
Als die schweizerische Politik entschied, neben den Berufs- auch die Nichtberufsunfälle in die Versicherungspflicht einzuschliessen, betrat sie Neuland. So weit war noch kein europäisches Land gegangen. Gegen den Entscheid gab es Bedenken, die Umsetzung war schwierig, das Geschäft erwies sich als unberechenbar und aufwendig. Doch es wuchs und wuchs. Mitte der Siebzigerjahre verdrängte es die Berufsunfallversicherung von der Spitze der Unfallstatistiken.
Inhalt
«Der Arbeiter erhebt sich vom Essen zu Hause, um zur Fabrik zu gehen», begann Ludwig Forrer, als er 1889 für den Einschluss der Nichtberufsunfälle in die allgemeine Versicherungspflicht plädierte. «Er strauchelt auf der Treppe im Hause und verletzt sich dabei», fuhr der Nationalrat aus Winterthur und Vater der ersten Vorlage für ein Kranken- und Unfallversicherungsgesetz fort. «War er bereits auf dem Weg nach der Fabrik?»
««Billiger Weise» müsse auch der «Hin- und Herweg» zur Arbeit versichert sein, doch es sei nicht möglich, eine klare Grenze zu ziehen.»
Er veranschaulichte das Problem mit einem weiteren, schlagenden Beispiel: «A. und B. arbeiten in der Stadt Bern und wohnen beide in der Lorraine. A. hatte um 6 Uhr Feierabend, ging heim, hatte vergessen, das Brod aus der Stadt mitzunehmen, kehrt schnell zurück und trifft auf dem Heimweg den B., welcher erst um ½7 Uhr Feierabend hatte. Beide gehen unter der Eisenbahnbrücke über die Aare und werden von einem Fuhrwerke überfahren. Die Unfallversicherung entschädigt den B., nicht aber den A.»
Man habe lange geschwankt, sei aber der Meinung,
«dass durch unsere Versicherungseinrichtung jeder Unfall, welcher den Arbeiter und Dienstboten trifft, gedeckt werde». Dann hörten auch «die leidige Diskussion und die spitzfindigste aller Erörterungen auf».»
Bedenken gegen Versicherung von Privatvergnügen
Die erste Gesetzesvorlage scheiterte in der Abstimmung von 1900 an der allgemeinen Krankenversicherungspflicht. Dies änderte nichts an den Grundzügen der Unfallversicherung. Auch die abgespeckte Variante des Gesetzes, das 1912 an der Urne bestand, enthielt die Nichtberufs- beziehungsweise die Nichtbetriebsunfallversicherung, wie sie bis 1984 hiess.
Die ausserberufliche Versicherung war in Artikel 67 des ursprünglichen Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes von 1911 geregelt. Heute sind es Artikel 6 und 8 des Unfallversicherungsgesetzes von 1981.
Doch auch in den parlamentarischen Beratungen von 1906 waren die Bedenken gross. Weshalb sollten die privaten Risiken, die teilweise auf Vergnügungen wie Sport oder Reisen beruhten, in eine allgemeine Arbeiterversicherung aufgenommen werden? Paul Usteri, Präsident der ständerätlichen Kommission (und späterer Verwaltungsratspräsident der Versicherungsanstalt), argumentierte – besonders mit Blick auf den Sport – für eine detaillierte Ausschlussliste von «aussergewöhnlichen Gefahren und Wagnissen». Er schrieb auch die getrennten Kassen von Betriebs- und Nichtbetriebsversicherung in das Gesetz. Noch heute werden die Prämien für die Versicherung der Berufsunfälle von den Unternehmen bezahlt, für die Nichtberufsunfälle werden die Prämien aber – von Gesetzes wegen – den Arbeitnehmern belastet. Arbeitgebern ist es freigestellt, die Prämien zu übernehmen.
Schwingen um 1914
Erfahrung beweist «gerade das Gegenteil»
Bereits die ersten Erfahrungen bestätigten, wie schwierig es war, eine Versicherung aufzubauen, für die es keine Berechnungsgrundlagen oder Vergleichsmöglichkeiten gab. In den wesentlichen Punkten hatten sich die Statistiker und Prognostiker getäuscht. Dies offenbarte der Geschäftsbericht von 1918 nach nur neun Betriebsmonaten:
««Vor allem hat die Zahl der Unfälle die Erwartungen überschritten. Man rechnete allgemein mit zehn Nichtbetriebsunfällen auf hundert Betriebsunfälle, es trifft deren aber 16,3 auf 100 Betriebsunfälle.»»
Zudem habe man angenommen, «dass die Nichtbetriebsunfälle in der Hauptsache nicht ernster Natur sein würden. Die Erfahrung beweist gerade das Gegenteil». Insbesondere der Anteil der tödlichen Unfälle sei überraschend und fast vier Mal höher als in der Betriebsunfallversicherung. Die unausweichlichen Prämienerhöhungen trafen – aufgrund des Finanzierungsmodells – die Arbeiter, die bereits unter der Teuerung und unter der Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit litten.
Für die Versicherungsanstalt erwies sich auch der Verwaltungsaufwand als eine Erschwernis. Nichtbetriebsunfälle verursachten «in der Regel mehr Mühe und Arbeit … als die Betriebsunfälle», so der Geschäftsbericht von 1920.
««Während nämlich diese letztern fast immer Augenzeugen (Nebenarbeiter etc.) haben, auf der Stelle dem Arbeitgeber gemeldet, sofort nachgeprüft und mehr oder weniger abgeklärt werden können, ereignen sich die Nichtbetriebsunfälle, die häufig recht zweifelhaft sind, vielfach ohne Zeugen oder im Beisein von Zeugen, die mehr oder weniger als befangen gelten müssen (Verwandte, Wirtshauskameraden etc.).»»
Velo als Hauptproblem
Sehr schnell schälte sich heraus, worauf die meisten Unfälle zurückzuführen waren – auf das Velo. Bis in die Fünfzigerjahre blieb es das «Fortbewegungsmittel des kleinen Mannes» und war für einen Viertel bis einen Drittel aller Nichtbetriebsunfälle verantwortlich. Abgelöst wurde es in den Statistiken erst in den Sechzigerjahren, als die Motorfahrräder – gegen den Willen des Suva-Verwaltungsrates – in die Versicherung aufgenommen wurden.
Das typische Verkehrsbild in den Städten nach dem Zweiten Weltkrieg. An der Seebahnstrasse in Zürich stauten sich die Velofahrer, Fussgänger und einige Autos vor dem Bahnübergang, um 1950.
Das Fahrradfahren auf die Liste der aussergewöhnlichen Gefahren und Wagnisse zu setzen, stand nie zur Diskussion. Es war ein Teil des Volksgutes – ein Argument übrigens, das auch die Schwinger, Turner und Fussballspieler für ihre Sportarten reklamierten. Sie waren von der Versicherung ausgeschlossen und wurden erst 1923 aufgrund eines Urteils des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes aufgenommen.
Kampf der Motorisierung
Kollision zwischen Tram und Auto an der Rotwandstrasse, 1927, Quelle Stadtarchiv Zürich
1929 verzeichnete die Nichtbetriebsunfallversicherung erstmals mehr Todesfälle als die Betriebsunfallversicherung (mit 383 gegenüber 365). Grund dafür war, dass sich die Suva entschloss, ihren Kampf gegen den motorisierten Verkehr zu sistieren. 1929 wagte sie einen Versuch: Sie strich die «Kraftfahrzeuge» von der Liste der aussergewöhnlichen Gefahren. 1932 brach sie den Versuch aber ab; vor allem die Unfälle mit Motorrädern hatten ein verheerendes Ausmass angenommen.
Allerdings stand die Suva in ihrem Widerstand gegen die Aufnahme der Kraftfahrzeuge – langfristig – auf verlorenem Posten. 1941 entschied das Eidgenössische Versicherungsgericht, dass zwar nicht Motorräder, aufgrund der bescheidenen Unfallzahlen aber Automobile in die Versicherung einzuschliessen seien. Anfänglich war dies unproblematisch, denn während des Zweiten Weltkrieges war der motorisierte Verkehr wegen des chronischen Benzinmangels eingeschränkt. 1949 und 1953 kam es aber bereits zu Prämienerhöhungen.
Überholunfall im Nebel, 1959
1959 war es nicht das Gericht, sondern das Parlament, das mit einer Gesetzesrevision dafür sorgte, dass Risiken des Strassenverkehrs in die obligatorische Unfallversicherung einflossen. Nun fielen auch Motorradunfälle, die sich auf dem Arbeitsweg ereigneten, unter die Versicherungspflicht.
1962 waren bereits zwei Drittel aller Toten und die Hälfte aller Invaliden auf Unfälle im Strassenverkehr zurückzuführen. 1968 wurden die Motorräder grundsätzlich in die Nichtbetriebsunfallversicherung eingeschlossen. In den Siebziger- und Achtzigerjahren stieg der Bestand der privaten Motorfahrzeuge in der Schweiz von rund 1,5 auf 3,2 Millionen an. 1994 entfielen 70 Prozent der tödlichen Unfälle und 40 Prozent der Kosten in der Nichtberufsunfallversicherung auf Verkehrsunfälle. Heute sind es 43 Prozent der Todesfälle und 27 der Kosten.
Schwerer Motorradunfall, um 1959
Zufälligkeiten und Überraschungen
Nicht erst der Versuch, Kraftfahrzeuge einzuschliessen, hatte gezeigt, wie unberechenbar die Nichtbetriebsunfallversicherung war. 1934 stellte die Direktion fest, dass es viel weniger Bagatellschäden gebe als in der Betriebsunfallversicherung. Man habe aber keine Erklärung dafür:
««Je länger wir uns mit der Versicherung der Nichtbetriebsunfälle befassen, umso weniger vermögen wir die ihre Resultate beherrschenden Gesetze zu erkennen.»»
Diejenigen, die 1912 von «einem ‹Sprung ins Unbekannte› sprachen, hatten nicht ganz unrecht. Wir werden noch der Erfahrungen vieler Jahre bedürfen, um sichern Boden unter die Füsse zu bekommen».
1947 war es das «anhaltend schöne und warme Wetter», das zu einem sprunghaften Anstieg der Todesfälle um 102 Personen (auf 398) führte. 1950 hielt die Direktion fest: «Unsere Erfahrungen lehren, dass in der Nichtbetriebsunfallversicherung von Jahr zu Jahr ziemlich grosse Risikoschwankungen eintreten können.»
Auch «eine erzieherische Tätigkeit»
Das überraschende Ausmass der Nichtbetriebsunfälle weckte schon früh den Ruf nach Präventionsmassnahmen. 1936 schrieb die Suva in ihrem Jahresbericht:
«Es steht ganz ausser Zweifel, dass sich ein grosser Teil der Nichtbetriebsunfälle vermeiden liesse, wenn die Versicherten auch nur die einfachsten Gebote der Vorsicht befolgen wollten.»»
Allerdings sei der Kampf «etwas anderer Natur als in der Betriebsunfallversicherung. Es kommen nicht technische Massnahmen in Betracht, sondern es handelt sich mehr um eine erzieherische Tätigkeit.»
In der Nichtbetriebsunfallversicherung hatte die Suva aber – anders als bei den Betriebsunfällen – keinen gesetzlichen Auftrag. Sie hatte auch keinen Freiraum, die Prävention war in diesem Bereich nicht vorgesehen.
1937 wurde deshalb die Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU) gegründet – unter der Ägide des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes, mit Unterstützung der Versicherungsanstalt. Damit sollten nicht nur die jugendlichen Arbeiter, sondern die Bevölkerung überhaupt … zu unfallsicherem Verhalten» erzogen werden.
Heute ist die Prävention ein Grundpfeiler der Nichtberufsunfallversicherung.
Swissair-Angestellter beim Skifahren. Bildquelle ETH-Bibliothek Zürich, Dokumentation Skiclub Swissair 1932-1948
Mehr Freizeit, mehr Risikobereitschaft
Schon vor dem Zweiten Weltkrieg zeichnete sich ab, dass sich nicht nur der Verkehr, sondern auch Sport- und Freizeitaktivitäten auf die Unfallversicherung auswirkten. 1935 gab die Suva erstmals ein Merkblatt über das Skifahren heraus – über «Übungs-, Touren-, Konkurrenzfahren usw.»
In den Jahren nach dem Krieg wirkten sich sowohl der wirtschaftliche Aufschwung als auch die gesellschaftlichen Veränderungen auf die Nichtbetriebsunfallversicherung aus. Einerseits nahm die Zahl der Unfälle zu, weil mehr Arbeiter – auch aus dem Ausland – versichert waren. Andererseits wirkte sich «die an sich erfreuliche Tatsache», so der Geschäftsbericht von 1947,
««dass auch der Arbeiterschaft in weitem Masse bezahlte Ferien gewährt werden» ungünstig auf die Freizeitunfälle aus.»
Zwar führte die Verbreitung der Fünftagewoche und der englischen Arbeitszeit (ohne Heimkehr über den Mittag) dazu, dass sich weniger Unfälle auf dem Arbeitsweg ereigneten, dafür fuhren immer mehr Schweizer in die Ferien.
Und sie gingen in ihrer Freizeit immer grössere Risiken ein, vor allem die Männer. Gleichzeitig bewirkten die Fortschritte der Medizin, dass Schwerverletzte nach Verkehrs- oder Sportunfällen überlebten und mehr Pflege brauchten. Bereits in den Fünfzigerjahren stieg der Arbeitsausfall während der Heildauer auf 23 Tage pro Verunfallten an. In der Betriebsunfallversicherung stagnierte er bei 21 Tagen.
Paradigmenwechsel in den Siebzigerjahren
Nach dem Einschluss der Motorradunfälle in die Nichtbetriebsunfallversicherung im Jahre 1968 schoss dieser Wert in die Höhe. Anfang der Siebzigerjahre war der Arbeitsausfall fast doppelt so hoch (104 Arbeitstage) als in der Betriebsunfallversicherung (62 Tage). 1974 wurde die Rehabilitationsklinik in Bellikon nicht zuletzt wegen der grossen Zahl von Schwerverletzten aus dem Strassenverkehr eröffnet.
1975 war für die Suva insofern ein historisches Jahr, als erstmals die Zahlen der ordentlichen Nichtbetriebsunfälle (ohne Bagatellunfälle) über der Zahl der Betriebsunfälle lag. Es waren 114 307 Nichtbetriebs- gegenüber 112 817 Betriebsunfällen. Gleichzeitig wurden in der Nichtbetriebsunfallversicherung erstmals mehr Prämien eingenommen und mehr Pflegeleistungen und Kostenvergütungen erbracht als in der Betriebsunfallversicherung. 1981 galt dies für sämtliche Geldleistungen (Taggelder, Renten, Kapitalleistungen und Teuerungszulagen).
Mehr Freizeitunfälle als Berufsunfälle pro 1000 Vollbeschäftigte
1985 schlug sich der Paradigmenwechsel in einer weiteren Statistik nieder: Nun traten die Betriebsunfälle auch in den Gesamtzahlen (inklusive Bagatellunfälle ohne Arbeitsausfall und Heilkosten) hinter die Nichtbetriebsunfälle zurück – mit 254 565 gegenüber 260 497. Seither lagen die jährlichen Zahlen der Nichtbetriebsunfälle immer zwischen rund 240 000 und 280 000. Stark zurückgegangen ist die Zahl der Betriebsunfälle (auf rund 180 000 pro Jahr), was auch mit dem schrumpfenden Anteil des industriell-gewerblichen Sektors an der Wirtschaftsleistung in der Schweiz zu tun hat.
Seit den Fünfzigerjahren lagen die Zahlen der tödlichen Unfälle in der Nichtbetriebsunfallversicherung immer über den Zahlen der Betriebsunfallversicherung – in den Siebziger- und Achtzigerjahren um das Doppelte bis Dreifache (1984: 721 und 261). Seit der Jahrtausendwende sind die Zahlen in der Nichtbetriebsunfallversicherung vor allem wegen der Sicherheitsmassnahmen im Strassenverkehr zurückgegangen (2012: 370 und 209).
Moderne Prävention seit 1988
Mitte der Achtzigerjahre begann die Suva, ihre Präventionsarbeit auch im Bereich der Nichtberufsunfälle zu intensivieren. Als Grundlage diente das revidierte Unfallversicherungsgesetz von 1984, das Prämienzuschläge für die Unfallverhütung einführte. 80 Prozent der Zuschläge gehen an die Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU) in Bern, 20 Prozent an die Suva. In der breiten Öffentlichkeit wurde die Suva mit ihrer ersten Velohelm-Aktion wahrgenommen. Dies war 1988.
1990 definierte sie die «Freizeitsicherheit» als einen neuen Tätigkeitsschwerpunkt in der Unternehmensstrategie, 1995 – im Rahmen der Markenstrategie – schuf sie «SuvaLiv».
Zu diesem Zeitpunkt verfügte die Suva über eine klare Vorstellung, wer Nichtberufsunfälle verursachte:
««Männer, Ledige, junge Leute und Schweizer laufen in der Freizeit eine grössere Gefahr, einen Unfall zu erleiden, als Frauen, Verheiratete, ältere Leute und Ausländer»»
hiess es im Geschäftsbericht von 1994. Zudem zeigten die Statistiken, dass sich rund ein Drittel aller Nichtberufsunfälle während einer sportlichen Aktivität ereigneten: «Mit 32 538 Verunfallten (37 Prozent) führt dabei der Fussball die Rangliste der risikoreichsten Sportarten an. An zweiter Stelle folgen die Skiunfälle mit einem Anteil von knapp einem Fünftel.» Daran hat sich bis heute nichts Grundlegendes geändert.
Kontroverse Prämienpolitik
Eine grundsätzliche Änderung erfuhr aber das Prämiensystem, und zwar 1994. Bis zu diesem Zeitpunkt gab es in der Nichtberufsunfallversicherung nur zwei Risikoklassen – Männer und Frauen. 13 Jahre nach der Annahme des eidgenössischen Gleichstellungsartikels wurde die Unterscheidung nach Geschlechtern mit einer Gesetzesrevision auf den 1. Januar 1994 abgeschafft.
Gleichzeitig wurde der Suva erlaubt, Tarifklassen nach Risiken zu bilden. Einerseits sollte damit eine verursachergerechte Abstufung der Prämien erreicht werden, andererseits suchte die Suva nach der Möglichkeit von differenzierten Lösungen, um die Abwanderung der «guten Risiken» zu verhindern, wie es Heinz Allenspach, Vizepräsident des Verwaltungsrates, in der Sitzung des Verwaltungsausschusses vom 1. Juli 1994 ausdrückte.
Umstritten war die Berechnungsgrundlage für die Einteilung der Versicherten in vier «Risikogemeinschaften», die sich an der Brancheneinteilung der Unternehmen in der Berufsunfallversicherung orientierten. Mit einer knappen Mehrheit von 16 zu 14 Stimmen sprach sich der Verwaltungsrat für das Modell aus, das in ähnlicher Weise auch von den Privatversicherern umgesetzt wurde.
Auf den 1. Januar 1995 trat das vierstufige Prämienmodell in Kraft. Trotz einer positiven Vernehmlassung bei den Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen stiess die Risikogleichschaltung von Nichtberufs- und Berufsunfällen, die als Berechnungsgrundlage für die neuen Prämiensätze diente, auf öffentliche Kritik. In ihrem Geschäftsbericht von 1995 unterstrich die Suva: Versicherte aus gewerblichen Branchen verursachten Unfälle mit höheren Heilungs-, Taggeld- und Rentenkosten als Versicherte aus Industrie und Verwaltung – «aufgrund einer längeren Rekonvaleszenzzeit sowohl bei der Arbeit als auch in der Freizeit». 1999 wurde das Modell verfeinert und 2007 überarbeitet.
Bonus-Malus-System für Freizeitunfälle
1996 näherten sich die Berufsunfall- und die Nichtberufsunfallversicherung in einem weiteren Punkt an: Auch für die Freizeitunfälle galt nun ein Bonus-Malus-System. Damit sollten «sicherheitsbewusstes Verhalten in der Freizeit» honoriert und das Verursacherprinzip gestärkt werden. In einem Zwischenbericht stellte die Suva im Jahre 2000 fest, dass «deutlich mehr Betriebe von Prämienermässigungen» profitierten und dass es «während des ganzen Jahres … nur fünf Einsprachen gegen Verfügungen zu erhöhten Prämiensätzen» gab.
2007 wurde neben der Einteilung in die Risikostufen auch das Bonus-Malus-System erneuert. Dabei zeigte sich, wie komplex das Versicherungsgeschäft geworden war. Entsprechend gross war der Aufklärungsbedarf in den Betrieben. An mehr als 70 Informationsveranstaltungen nahmen rund 3000 Personen von 2500 Betrieben teil.
Titelbild: Velofahrer bei der Schifflände in Basel um 1950. Bildquelle: Bau-und Verkehrsdepartement Basel Stadt.