Un'attività imprevedibile
Quando la politica svizzera decise di estendere l'obbligo assicurativo agli infortuni non professionali varcò una soglia che fino a quel momento non era mai stata superata, nemmeno da altri Paesi europei. Sulla decisione pendevano forti dubbi, l'attuazione era disseminata di ostacoli, la questione era nel suo insieme imprevedibile e richiedeva enormi sforzi. Ma la problematica divenne sempre più importante, tanto che a metà degli anni Settanta gli infortuni non professionali scalzarono gli infortuni sul lavoro dalla vetta delle statistiche.
Indice
«Un lavoratore si alza dal tavolo da pranzo per andare in fabbrica» notava Ludwig Forrer nel 1889, quando postulava l'inclusione degli infortuni non professionali nell'obbligo di assicurazione generale. E così proseguiva il Consigliere nazionale di Winterthur, padre del primo progetto per una Legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni: «Egli inciampa sulle scale di casa e si fa male: si stava già recando al lavoro?».
««Ai fini dell'equità» sarebbe doveroso assicurare anche il «tragitto per recarsi al lavoro o sulla via di ritorno», tuttavia non è possibile tracciare un confine distinto.»
Forrer illustrò il problema con un altro esempio eloquente: «A. e B. lavorano nella città di Berna e abitano entrambi nel quartiere Lorraine. A. finisce di lavorare alle 6 e torna a casa, ma si accorge di non aver comperato il pane; torna velocemente in città e sulla strada di casa incontra B., che ha finito di lavorare solo alle sei e mezza. I due camminano sotto il ponte della ferrovia che attraversa l'Aar e vengono investiti da un carro. L'assicurazione infortuni indennizza B., mentre A. resta a mani vuote».
Malgrado le incertezze si era del parere che fosse necessario
««coprire tramite il nostro istituto di assicurazione tutti gli infortuni di cui sono vittima i lavoratori e i domestici». E mettere così la parola fine «sulle incresciose discussioni e sui più cavillosi di tutti i dibattiti».»
Dubbi nei confronti dell'assicurazione e dei passatempi privati
Il primo progetto di legge fu respinto in votazione nel 1900 a causa dell'obbligo generale di assicurarsi presso un'assicurazione malattie. Questa sconfitta non scalfì i principi dell'assicurazione infortuni. Anche la variante più snella della legge, approvata dal popolo nel 1912, comprendeva l'assicurazione contro gli infortuni non professionali.
Anche nei dibattiti parlamentari del 1906 vennero espressi severi dubbi. Per quale motivo i rischi privati, che in parte erano legati a passatempi come la pratica sportiva o i viaggi, dovevano essere inseriti nell'assicurazione generale dei lavoratori? Paul Usteri, presidente della commissione del Consiglio degli Stati (e più tardi presidente del Consiglio di amministrazione dell'Istituto di assicurazione), propose – in particolare in riferimento allo sport – di redigere una lista dettagliata di «pericoli straordinari e atti temerari» da escludere dalla copertura assicurativa. E volle che la legge prevedesse casse separate per l'assicurazione infortuni professionali e non professionali. Ancora oggi i premi dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro sono pagati dalle imprese, mentre quelli per gli infortuni nel tempo libero sono addebitati – per legge – ai lavoratori. I datori di lavoro possono decidere se farsi carico dei premi.
Lotta svizzera, intorno al 1914
L'esperienza prova «precisamente il contrario»
Già le prime esperienze mostrarono come fosse difficile creare un'assicurazione per la quale non esistevano basi di calcolo o possibilità di confronto. Nei punti essenziali gli addetti alle statistiche e alle previsioni si erano sbagliati, come si ammise nel rapporto annuale del 1918 dopo nove soli mesi di esercizio:
««È innanzitutto il numero degli infortuni che oltrepassò le previsioni. Sì calcolava generalmente un infortunio non professionale su dieci professionali, invece la proporzione è del 16,3%. C'era inoltre l'abitudine di dire, circa gli infortuni non professionali, che gli stessi sarebbero stati raramente gravi. L'esperienza prova precisamente il contrario.»»
In particolare aveva sorpreso il numero degli infortuni mortali, quasi quattro volte superiore rispetto a quelli sul lavoro. Gli inevitabili aumenti dei premi colpirono – in virtù del modello di finanziamento – i lavoratori, che già erano penalizzati dal rincaro e dalla crisi finanziaria del primo dopoguerra.
L'Istituto di assicurazione era inoltre confrontato alle difficoltà legate alle spese amministrative. Gli infortuni non professionali arrecavano «di regola … più lavoro e più fastidi di quelli professionali» recitava il rapporto annuale del 1920.
««Mentre questi ultimi avvengono di solito in presenza di testimoni (compagni di lavoro, ecc.), vengono subito annunciati al capo azienda e danno luogo ad un'inchiesta immediata, la quale permette di ricostrurre più o meno l'accaduto, gli infortuni non professionali, il cui carattere come tali è di frequente assai dubbio, si producono spesso senza testimoni o in presenza di testimoni sospetti di parzialità (parenti, compagni di bettola, ecc.).»»
La bicicletta, il problema principale
Ben presto emerse la causa principale degli infortuni: la bicicletta. Fino agli anni Cinquanta rimase il «mezzo di trasporto dell'uomo comune» ed era la causa di un quarto fino a un terzo di tutti gli infortuni non professionali. Le biciclette vennero superate nelle statistiche soltanto negli anni Sessanta, quando i motorini – contro la volontà del Consiglio di amministrazione della Suva – vennero inclusi nell'assicurazione.
Il tipico traffico cittadino dopo la Seconda guerra mondiale.
L'eventualità di inserire le biciclette nella lista dei pericoli straordinari e atti temerari non è mai stata presa in considerazione: andare in bici era ormai entrato negli usi e costumi della popolazione, un argomento che peraltro fecero valere anche i praticanti della lotta svizzera e i calciatori. Queste due discipline sportive erano escluse dall'assicurazione e vennero inserite solo nel 1923 in seguito a una sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni.
Lotta alla motorizzazione
Collisione fra tram e auto sulla Rotwandstrasse, 1927, fonte: Archivio della città di Zurigo
Nel 1929 l'assicurazione contro gli infortuni non professionali registrò per la prima volta più casi di decesso dell'assicurazione infortuni professionali (383 contro 365). Il motivo andava ricercato nella decisione della Suva di sospendere la lotta al traffico motorizzato. Nel 1929 fece un tentativo: stralciò i «veicoli a motore» dalla lista dei pericoli straordinari. Nel 1932 fece marcia indietro, in quanto soprattutto gli infortuni in moto erano aumentati in misura considerevole.
Per la Suva, cercare di resistere contro l'inserimento dei veicoli a motore nella citata lista era una battaglia persa. Nel 1941 il Tribunale federale delle assicurazioni decise che la copertura assicurativa andava estesa non alle motociclette, bensì alle automobili, a causa del modesto numero di incidenti. Inizialmente non vi furono particolari problemi, poiché durante la Seconda guerra mondiale il traffico motorizzato era limitato a causa della cronica mancanza di benzina. Nel 1949 e nel 1953 furono tuttavia necessari i primi aumenti di premio.
Incidente in fase di sorpasso con la nebbia, 1959
Nel 1959 il Parlamento, e non più il Tribunale, fece in modo con una revisione di legge che i rischi della circolazione stradale venissero inclusi nell'assicurazione infortuni obbligatoria. E così anche gli infortuni in motocicletta occorsi sul tragitto casa-lavoro furono assoggettati all'obbligo assicurativo. Nel 1962 erano riconducibili a incidenti stradali già i due terzi di tutti i decessi e la metà di tutti i casi di invalidità.
Nel 1968 le motociclette furono generalmente inserite nell'assicurazione infortuni non professionali. Negli anni Settanta e Ottanta il numero dei veicoli a motore privati aumentò in Svizzera da 1,5 a 3,2 milioni. Nel 1994 il 70 per cento degli infortuni mortali e il 40 per cento dei costi nell'assicurazione infortuni non professionali erano riconducibili a incidenti con mezzi di trasporto. Oggi rappresentano il 43 per cento dei decessi e il 27 dei costi.
Infortunio mortale in moto, 1959
Casualità e sorprese
Il tentativo di escludere i veicoli a motore aveva mostrato l'imprevedibilità a cui era soggetta l'assicurazione contro gli infortuni non professionali. Nel 1934 la Direzione constatò inoltre che in questo ramo i casi bagatella erano decisamente meno di quelli dell'assicurazione infortuni professionali. La spiegazione:
««Più noi ci occupiamo dell'assicurazione degli infortuni non professionali, meno riusciamo a scoprire le leggi, alle quali essa obbedisce.»»
Quelle persone che nel 1912 chiamavano l'assicurazione non professionale «un ‹salto nel buio› non avevano tutti i torti. Saranno quindi necessari ancora alcuni anni di esperienza per avere la sensazione di vederci chiaro».
Nel 1947 fu il «perdurare del tempo caldo ed asciutto» a determinare un balzo dei decessi (più 102 a quota 398). Nel 1950 la Direzione osservava: «Le nostre esperienze mostrano, come nell'assicurazione non professionale possono, da un anno all'altro, subentrare abbastanza forti oscillazioni del rischio».
Anche «un'attività prettamente educativa»
Il numero sorprendentemente elevato di infortuni non professionali evocò ben presto l'adozione di misure di prevenzione. Nel 1936 la Suva scriveva nel suo rapporto annuale:
««È provato che buona parte degli infortuni non professionali potrebbe essere evitata, se gli assicurati mostrassero quel minimo di prudenza richiesta.»»
E continuava: «Nel campo degli infortuni non professionali ed in quello dei professionali diversa è la lotta, non si tratta per i primi di misure protettive di natura tecnica, ma bensì di un'attività prettamente educativa».
Diversamente dall'assicurazione infortuni sul lavoro, nel campo degli infortuni non professionali la Suva non aveva tuttavia alcun mandato di legge. Inoltre non disponeva di alcun margine di manovra e la prevenzione in questo ambito non era prevista.
Nel 1937 venne pertanto istituito l'Ufficio prevenzione infortuni (upi) sotto l'egida dell'Unione sindacale svizzera con il sostegno dell'Istituto di assicurazione. Così facendo ci si proponeva di educare «non solo i giovani lavoratori, ma la stessa popolazione … a comportarsi così da evitare gli infortuni».
Oggi la prevenzione è un pilastro fondamentale dell'assicurazione contro gli infortuni non professionali.
Dipendente della Swissair sugli sci. Fonte: Biblioteca del politecnico di Zurigo, documentazione dello Skiclub Swissair 1932-1948
Più tempo libero, maggiore propensione al rischio
Già prima della Seconda guerra mondiale si delinearono le ripercussioni che non solo il traffico, ma anche le attività sportive e del tempo libero avevano sull'assicurazione infortuni. Nel 1935 la Suva pubblicò per la prima volta un opuscolo sullo sci con informazioni sugli esercizi, i tour, le gare ecc.
Nel secondo dopoguerra, sia il boom economico sia i cambiamenti nella società si ripercossero sull'assicurazione contro gli infortuni non professionali: da un lato gli infortuni registrarono un aumento in seguito al maggior numero di lavoratori – anche provenienti dall'estero –, dall'altro, come recitava la relazione annuale del 1947,
««il riconoscimento su vasta scala di vacanze pagate agli operai, innovazione felice» ebbe un influsso sfavorevole sull'assicurazione infortuni non professionali.»
Mentre la diffusione della settimana di cinque giorni e dell'orario di lavoro inglese (senza ritorno a casa a mezzogiorno) comportò una riduzione degli infortuni sul tragitto casa-lavoro, sempre più svizzeri beneficiavano di giorni di ferie.
E nel loro tempo libero assumevano rischi sempre maggiori, soprattutto gli uomini. Nel contempo, i progressi in campo medico consentivano di salvare la vita a chi aveva subito ferite gravi in incidenti stradali o nella pratica sportiva, nonché di prestare maggiori cure infermieristiche. Già negli anni Cinquanta l'assenza dal lavoro durante la guarigione era mediamente di 23 giorni per ogni infortunato. Nell'assicurazione infortuni professionali si attestava stabilmente a 21 giorni.
Cambio di paradigma negli anni Settanta
Dopo che nel 1968 gli incidenti in motocicletta furono inclusi nell'assicurazione infortuni non professionali, questo valore subì un'impennata; all'inizio degli anni Settanta le assenze dal lavoro erano quasi raddoppiate rispetto all'assicurazione infortuni professionali (104 giorni di lavoro contro 62). Nel 1974 venne aperta la clinica di riabilitazione di Bellikon, non da ultimo a causa dell'elevato numero di feriti gravi sulle strade.
Nel 1975 la Suva registrò un dato storico: per la prima volta gli infortuni non professionali ordinari (senza infortuni bagatella) superarono gli infortuni professionali (114 307 casi contro 112 817). Allo stesso tempo, nell'assicurazione infortuni non professionali vennero incassati per la prima volta più premi e si effettuarono più prestazioni sanitarie e rimborsi spese che nell'assicurazione infortuni professionali. Nel 1981 questo rapporto riguardò tutte le prestazioni pecuniarie (indennità giornaliere, rendite, prestazioni in capitale e indennità di rincaro).
Tempo libero: più infortuni che sul lavora – ogni 1000 occupati a tempo pieno
Nel 1985 il cambio di paradigma trovò riscontro in un'altra statistica: gli infortuni professionali (compresi gli infortuni bagatella senza assenze dal lavoro e spese di cura) furono meno degli infortuni non professionali anche in termini di cifre complessive, 254 565 contro 260 497. Da allora i casi annui di infortuni nel tempo libero si attestano costantemente fra 240 000 e 280 000. Il numero degli infortuni professionali è fortemente regredito (a circa 180 000 all'anno), circostanza ascrivibile anche al minor peso del settore industriale e artigianale nel contesto dell'economia svizzera.
Dagli anni Cinquanta in poi gli infortuni mortali nell'assicurazione infortuni non professionali hanno sempre superato quelli dell'assicurazione infortuni professionali; negli anni Settanta e Ottanta erano da due a tre volte superiori (1984: 721 e 261). Dal volgere del millennio le cifre nell'assicurazione infortuni non professionali sono diminuite soprattutto grazie alle misure di sicurezza adottate nella circolazione stradale (2012: 370 e 209).
Prevenzione moderna a partire dal 1988
A metà degli anni Ottanta la Suva iniziò a intensificare la propria attività di prevenzione anche nel campo degli infortuni non professionali, questo basandosi sulla versione riveduta della Legge sull'assicurazione contro gli infortuni del 1984, che introdusse i supplementi di premio per la prevenzione. L'80 per cento dei supplementi è destinato all'Ufficio prevenzione infortuni (upi) di Berna, il 20 per cento alla Suva. Nel 1988 la Suva effettuò la sua prima campagna su vasta scala, dedicandola ai caschi per bici.
Nel 1990 la Suva definì la «sicurezza nel tempo libero» come una nuova priorità della strategia aziendale, e nel 1995 – nell'ambito della strategia di marchio – creò il marchio distintivo SuvaLiv.
La Suva aveva elaborato un chiaro profilo di chi causava gli infortuni nel tempo libero:
««Il rischio d'infortunio nel tempo libero delle categorie uomini, celibi, giovani e svizzeri è più grande di quello delle categorie donne, coniugati, anziani e stranieri»»
commentava la relazione annuale del 1994. Le statistiche mostravano inoltre che circa un terzo degli infortuni non professionali si verificava durante la pratica sportiva: «Con 32 538 infortunati (37%) il calcio comanda la classifica degli sport più a rischio. Gli infortuni di sci occupano il secondo posto con appena un quinto». Questi valori sono rimasti sostanzialmente invariati fino ai giorni nostri.
Politica dei premi controversa
Nel 1994 il sistema dei premi subì una modifica fondamentale. Fino a quel momento l'assicurazione infortuni non professionali prevedeva solo due classi di rischio: uomini e donne. A 13 anni dall'accettazione dell'articolo costituzionale sull’uguaglianza, la distinzione fra i sessi venne abolita tramite una revisione di legge in vigore dal 1° gennaio 1994.
La Suva venne nel contempo autorizzata a creare classi di tariffe secondo i rischi. Con questa misura la Suva voleva introdurre, oltre a una graduazione dei premi commisurata alle cause, anche soluzioni differenziate per evitare la fuga dei «buoni rischi», come disse Heinz Allenspach, vicepresidente del Consiglio di amministrazione, nella seduta della Commissione amministrativa del 1° luglio 1994.
La base di calcolo per la classificazione degli assicurati in quattro «comunità di rischio», che facevano riferimento alla suddivisione settoriale delle imprese nell'assicurazione contro gli infortuni professionali, era però controversa. Con una maggioranza risicata di 16 voti contro 14 il Consiglio di amministrazione optò per questo modello, che venne attuato in modo simile anche dagli assicuratori privati.
Il 1° gennaio 1995 entrò in vigore il modello di premi a quattro gradini. Sebbene le consultazioni presso le organizzazioni padronali e dei lavoratori ebbero un riscontro positivo, l'uniformazione dei rischi per gli infortuni professionali e non, che serviva da base di calcolo per i nuovi tassi di premio, fu oggetto di ampie critiche. Nel suo rapporto di gestione del 1995 la Suva sottolineava: «A causa di una convalescenza più lunga gli infortuni sul lavoro e nel tempo libero degli assicurali occupati nei rami edili e artigianali provocano spese di cura, costi d'indennità giornaliera e di rendita più elevati rispetto agli assicurati che lavorano nei rami industriali e amministrativi». Nel 1999 il modello venne perfezionato e nel 2007 rielaborato.
Sistema bonus-malus per gli infortuni nel tempo libero
Nel 1996 le due assicurazioni (infortuni professionali e non) si avvicinarono in un altro punto: il sistema bonus-malus venne introdotto anche per gli infortuni extra-lavorativi con lo scopo di onorare un «comportamento consapevole della sicurezza nel tempo libero» e rafforzare il principio di causalità. In un rapporto intermedio del 2000 la Suva annotava che un numero decisamente maggiore di imprese beneficiava di riduzioni di premio e che sull'arco dell'anno vi erano state solo cinque opposizioni contro decisioni relative a un aumento dei tassi di premio.
Nel 2007, oltre alla suddivisione in livelli di rischio, venne rinnovato il sistema bonus-malus. L'attività assicurativa era diventata complessa e le imprese andavano informate in modo approfondito. Furono organizzati oltre 70 eventi informativi, a cui parteciparono circa 3000 persone in rappresentanza di 2500 imprese.
Image-titre: Groupe de cyclistes, Schifflaende, Bâle, vers 1950. Source: Département des travaux publics et des transports de Bâle-Ville.