Une ouverture «sans tambour ni trompette»
C’est pour ainsi dire dans l’indifférence générale que la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents a commencé à exercer ses activités le 1er avril 1918, un lundi de Pâques, alors que la Première Guerre mondiale provoquait encore ses ravages. La célébration de l’événement s’est limitée à un lever de drapeau sur le nouveau siège et à l’organisation d’une fête (modeste mais joviale) destinée au personnel.
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Les responsables de l’institution ont dû attendre longtemps, très longtemps, avant que ce jour n’arrive enfin. A l’origine, celle-ci devait commencer à exercer ses activités le 1er janvier 1916 – tout juste un mois après que la Direction et les 29 premiers collaborateurs de l’administration ont pris possession du bâtiment.
A l'occasion de la fête interne, des collaborateurs particulièrement inspirés ont créé une revue illustrée intitulée «Echo von der Fluhmatt».
Même s’il était évident que la Première Guerre mondiale rendrait plus difficile encore la mise sur pied d’une organisation fonctionnelle, les responsables de l’établissement, notamment Alfred Tzaut, son directeur, et Paul Usteri, le président du Conseil d’administration, s’activaient pour y parvenir. On imagine donc aisément leur colère lorsqu’ils ont appris à l’automne 1915 que le Conseil fédéral avait décidé de repousser la date d’ouverture.
Paul Usteri s’est surtout insurgé contre les motifs invoqués. Ce n’est qu’au moment de la définition du budget que le Conseil fédéral a pour la première fois parlé d’un report, arguant que les finances de la Confédération étaient mises à mal par la guerre et par la crise économique.
«Un coup porté à la législation»
Paul Usteri a répliqué en envoyant le 6 octobre 1915 un courrier virulent au président de la Confédération, Giuseppe Motta, qui était également en charge du département des finances et des douanes. Il y a décrit ce report comme un «coup porté à la législation de la Confédération» et a mis en avant les aspects socio-politiques liés à l’obligation d’assurance qui, «aux yeux des salariés issus des classes populaires», était selon lui «considérée à raison comme un acquis socio-politique garantissant l’équité avec les autres classes sociales». Pour Paul Usteri, les travailleurs allaient être contraints de renoncer à un tel acquis alors qu’ils subissaient déjà des privations liées aux nombreuses réquisitions par l’armée et à l’inflation.
Selon lui, un report de l’ouverture nuirait fortement à l’élaboration de bases statistiques par la Caisse ainsi qu’au recensement des entreprises, car de telles informations «peuvent assez vite devenir caduques». En outre, si l’établissement ne pouvait commencer ses activités dans un futur proche, «la bonne volonté des dirigeants d’entreprise vis-à-vis des sollicitations infructueuses de l’institution (…) ne tarderait pas à s’estomper, voire à disparaître».
De multiples reports
L’ouverture a d’abord été repoussée au 1er janvier 1917, puis au 1er juillet de la même année. Entre-temps, une grande partie du nouveau bâtiment avait été provisoirement transformée en un établissement sanitaire de l’Armée suisse abritant 200 blessés de guerre des pays voisins.
En février 1917, on se doutait déjà que l’établissement ne pourrait ouvrir ses portes au mois de juillet. Malheureusement, la situation s’était dégradée entre-temps, comme l’a fait remarquer la Direction au Conseil d’administration le 15 janvier 1917:
«Les travailleurs attendent avec impatience l’entrée en vigueur de l’assurance obligatoire (…) et les employeurs sont exaspérés par la situation actuelle», car «les compagnies d’assurance rechignent à renouveler les contrats qui arrivent à échéance et n’en concluent pas de nouveaux.»
«Il est impératif de mettre fin à cette situation»
«Toutes sortes de rumeurs circulent. Il est impératif de mettre fin à cette situation», a prévenu la Direction en demandant que l’ouverture soit reportée au 1er janvier 1918, arguant que l’établissement ne pourrait être opérationnel le 1er juillet 1917 à cause des ravages provoqués par la guerre.
Les travaux de planification se sont alors axés sur la date du 1er janvier 1918, qui a été confirmée le 19 juillet 1917 par le Département fédéral de l’économie, à Berne. Le 28 novembre 1917, le Conseil d’administration a toutefois dû remettre en question cette échéance.
Paul Usteri a alors fait preuve de diplomatie en expliquant les raisons de ce nouveau report: «Non seulement des collaborateurs de la Caisse sont régulièrement réquisitionnés par l’armée, (…) mais le Département fédéral de l’économie fait en outre l’objet de sollicitations exceptionnelles liées à la guerre, ce qui entraîne des retards dans l’élaboration des ordonnances d’application (…), et donc dans l’organisation de la Caisse». Il a toutefois laissé entendre que la faute en incombait principalement à l’administration fédérale: «L’exécution des mesures et ordonnances concernant les quelque 30 000 entreprises assujetties à l’assurance obligatoire est complexe (…) à de nombreux égards et très fastidieuse sur le plan administratif». Le directeur de l’institution, Alfred Tzaut, a en outre été convoqué par l’Armée suisse à un cours de cadres de quatre semaines en janvier 1918.
Des tensions et un dernier contretemps
Au sein du Conseil d’administration également, les mécontents étaient nombreux: les représentants des travailleurs, notamment, tout comme Paul Usteri, s’opposaient pour des raisons socio-politiques à un nouveau report. La majorité des membres considérait toutefois qu’«un travail mal fait dû à une organisation n’étant pas encore opérationnelle» discréditerait l’établissement, comme l’a affirmé Ernst Lang, originaire de Zofingue et propriétaire d’une filature de coton. Le 28 novembre 1917, il a été décidé à vingt voix contre onze de fixer une nouvelle date d’ouverture: le 1er avril 1918.
Le temps pressait. Quelques heures après le vote, Paul Usteri a envoyé un télégramme au Conseil fédéral dans lequel il expliquait que «le Conseil d’administration de la Caisse» était d’accord pour «fixer définitivement la date d’ouverture de cette dernière au 1er avril 1918». Le 30 novembre 1917, le Conseil fédéral décidait de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi au 1er avril 1918.
Télégramme de Paul Usteri au Conseil fédéral
L’établissement a donc ouvert ses portes à cette même date. La Direction en a informé officiellement le Conseil fédéral via un courrier: «La Direction de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents à Lucerne a l’honneur de vous faire savoir que, en vertu de la décision du 30 novembre 1917 (…), l’établissement commence ce jour à exercer ses activités.» Il était temps!
Rien de plus qu’un lever de drapeau
A Lucerne, cette ouverture est passée quasiment inaperçue. Le quotidien conservateur catholique «Vaterland» en a brièvement parlé le 2 avril: «Comme chacun sait, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents à Lucerne a ouvert ses portes le 1er avril.
Pour célébrer ce jour mémorable, une levée de drapeau a eu lieu au siège de l’établissement en ce lundi de Pâques. Nous espérons à présent que l’activité de l’institution profitera au pays et au peuple.»
Le journal radical «Luzerner Tagblatt», pour sa part, a renoncé à une annonce officielle mais a publié entre le 5 et le 8 avril 1918 une série de trois articles intitulée «Die staatliche Unfallversicherung in der Schweiz» (L’assurance-accidents étatique en Suisse) «à l’occasion du lancement, après plusieurs années d’organisation et de préparation, de cette grande œuvre sociale qu’est l’assurance-accidents suisse.»
Le 3 juillet 1918, dans un bref rapport adressé au Conseil d’administration, Paul Usteri a expliqué pourquoi l’institution avait ouvert ses portes en toute discrétion, «sans grand apparat extérieur, mais restant bien consciente de la tâche qu’elle s’était imposée». Quelques mois seulement avant la grève générale de novembre 1918, il y a décrit à quel point la tension était palpable dans le pays:
«Les préoccupations causées par l’affreuse et interminable guerre, la lutte des autorités contre la cherté allant en croissant au-delà des limites justifiées par les conditions économiques, la dureté des temps, la surexcitation causée par la soif du gain et par les conditions de travail accaparent les hommes à tel point que pour beaucoup d’entre eux l’ouverture à l’exploitation de la Caisse nationale a passé absolument inaperçue.»
Il a en outre fait allusion à ses différends avec Berne, qui n’avaient manifestement pas encore été réglés: «Si les autorités fédérales ont observé la même attitude passive, il faut en rechercher les causes dans la reconnaissance de l’absolue autonomie de la Caisse nationale et dans la confiance qu’elles accordent à ses organes.»
Paul Usteri avait identifié les problèmes de l’époque. Selon lui, il s’agissait «à présent de répondre aux attentes légitimes des différents groupes d’intérêt et de s’assurer leur reconnaissance grâce à un travail loyal, efficace et à moindre coût. Il est tout à fait normal, surtout au vu de la situation actuelle, que les changements liés à ces nouvelles prescriptions constituent une source d’insatisfaction pour de nombreuses personnes. La nature humaine est ainsi faite que l’on a tendance à s’exprimer plus volontiers sur ce qui nous agace que ce sur ce qui nous plaît.»
Rien qu’au cours de ses douze premières semaines d’activité, l’institution s’est vu annoncer 33 721 accidents (29 306 étant professionnels et 4415 non professionnels) et a liquidé 10 672 cas.
«Tout est bien qui finit bien» à l’hôtel Monopol
Même si l’ouverture de l’établissement est passée quasiment inaperçue au sein de la population, son personnel ne s’est pas privé de célébrer ce moment historique le samedi 6 avril 1918 à l’hôtel Monopol de Lucerne.
De nombreuses représentations ont été données à cette occasion: l’orchestre de l’hôtel a notamment joué le morceau d’ouverture des «Folies Bergère», tandis qu’une petite troupe de théâtre mettait en scène la pièce «Lustspiel in 1 Akt»: «Ende gut, alles gut».
Personne ne pouvait toutefois oublier que la Première Guerre mondiale exerçait encore ses ravages; sur le programme de la soirée figurait en effet très clairement la mention suivante: «Brot- und Fettkarte nicht vergessen!» (N’oubliez pas votre ticket de rationnement pour le pain et le beurre!).
A l’occasion de cette fête interne, des collaborateurs particulièrement inspirés ont créé une revue illustrée intitulée «Echo von der Fluhmatt» (Echos de la Fluhmatt).
Il s’agit de l’un des rares documents encore disponibles qui nous permet d’en savoir un peu plus sur l’état d’esprit des employés de l’époque. On y trouve aussi bien des articles classiques (telles que l’histoire de «Don Carlos», un séducteur rôdant sur les rives du lac) que d’autres traitant d’aspects relatifs au droit du travail.
On peut également y lire l’«annonce du décès de notre cher temps de travail à l’anglaise», «de causes naturelles à la demande de la Direction». On suppose donc que, peu de temps auparavant, l’établissement acceptait encore que ses employés finissent leur journée de travail plus tôt s’ils ne s’étaient accordés qu’une courte pause à midi.