La Caisse nationale à Lucerne: la victoire de l’opiniâtreté

Il a fallu plusieurs tentatives avant que la Caisse nationale ne s’installe à Lucerne. Le Conseil fédéral avait proposé à deux reprises de créer une institution d’Etat à Berne. Aarau était également candidate pour accueillir son siège. Mais les responsables politiques lucernois ont fini par rafler la mise grâce à leur opiniâtreté.

A la fondation de l’Etat fédéral en 1848, Berne a été désignée comme capitale fédérale, tandis que le Tribunal fédéral s’est installé à Lausanne afin de garantir un certain équilibre. Zurich, qui avait joué un rôle moteur dans la fondation de l’Etat fédéral libéral, ne s’est vu affecter aucune instance. Cette place forte économique et financière a toutefois obtenu par la suite une Ecole polytechnique fédérale (EPF) en 1855 et le Musée national en 1898. Berne et Zurich étaient par ailleurs prévues pour accueillir le siège de la future Banque nationale.

Pour les cantons catholiques, grands perdants de la fondation de l’Etat fédéral, il était dans un premier temps totalement inutile de faire valoir des revendications. Ce n’est qu’avec la nouvelle constitution fédérale de 1874 et l’introduction des droits populaires et cantonaux en 1891 que les catholiques ont pu s’imposer comme une puissance avec qui compter dans le cadre de la politique fédérale. A la fin du XIXe siècle, ils étaient déjà devenus des partenaires importants pour les libéraux au pouvoir, en tant que contrepoids à la multiplication des mouvements ouvriers et des syndicats.

La Suisse centrale «fréquentable»

En 1897, lorsqu’un projet de loi sur l’assurance contre la maladie et les accidents a été présenté aux Chambres fédérales, la Suisse centrale catholique était déjà devenue «fréquentable» depuis plusieurs années. La région n’était pas la seule à trouver un intérêt à une participation au développement de l’Etat fédéral; désormais, Berne souhaitait elle aussi l’y intégrer par le biais des institutions.

Ce n’est cependant pas le Conseil fédéral qui a suggéré Lucerne pour l’implantation de la nouvelle caisse d’assurance. Au contraire, il envisageait de créer un «Office fédéral des assurances» à Berne. C’est la commission du Conseil national qui a délibéré au sujet des projets de loi au cours de 58 séances et a finalement proposé à l’unanimité «d’installer le siège de la Caisse nationale à Lucerne et non à Berne comme le proposait le Conseil fédéral», comme l’a expliqué le président de la commission, Robert Comtesse (PLR, Neuchâtel), dans son rapport de juin 1897 à la Chambre basse, arguant que la commission s’était laissée «guider par le souhait» de voir «le siège de nos grandes administrations publiques et de nos principales institutions réparties de manière équitable entre les différentes régions de Suisse».

La paternité du document ne revenait toutefois pas à Comtesse, mais à Ludwig Forrer, conseiller national PLR de Zurich. Ce dernier a également été à l’origine de l’établissement du siège de l’institution à Lucerne. La «lex Forrer», qui lui doit son nom, a fait l’objet d’un débat au sein de la Chambre basse le 12 octobre 1897. La désignation de Lucerne n’a pas été contestée, et Robert Comtesse a simplement noté ce qui suit:

«Cette décision a été prise par la commission en fonction de la nécessité de prendre en compte le contexte politique dans lequel nous vivons. Nous sommes un pays décentralisé et (...) il nous semble que nous pouvons renoncer à choisir Berne, où siègent déjà des administrations fédérales et où sera vraisemblablement implantée la future Banque nationale, et que Lucerne, de par sa situation géographique centrale, convient parfaitement pour accueillir les administrations fédérales des assurances.»

Il était également prévu que Lucerne accueille le Tribunal des assurances.

Approuvée à une large majorité par les Chambres fédérales, la «lex Forrer», qui portait à la fois sur l’assurance-maladie et sur l’assurance-accidents, a été rejetée massivement par le peuple et par les cantons le 20 mai 1900 avec 70 % de «non». Ce résultat était principalement dû aux réserves manifestées par les opposants à la loi vis-à-vis de l’assurance-maladie obligatoire.

Deuxième victoire face à Berne

L’introduction de l’assurance-accidents obligatoire, qui visait à se substituer à la législation de 1877 et 1881 sur la responsabilité civile alors en vigueur, n’a en revanche rencontré aucune opposition. Le Conseil fédéral a donc rapidement élaboré une version allégée, sans assurance-maladie obligatoire. Celle-ci a été proposée en 1906, mais avec un ombre au tableau pour Lucerne: le Conseil fédéral s’est de nouveau prononcé en faveur d’une institution nationale rattachée à l’administration fédérale et sise à Berne.

Le conseil communal lucernois est alors entré en action par l’intermédiaire de Hermann Heller, qui a non seulement été maire de Lucerne entre 1891 et 1916, mais aussi conseiller national à Berne de 1891 à 1917. Fort de sa double casquette, cet homme politique libéral est intervenu avec succès, si bien que le Conseil fédéral a revu sa position et présenté une version remaniée en proposant de nouveau la ville de Lucerne pour accueillir le siège à la fois de la Caisse nationale d’assurance et du Tribunal des assurances.

Aarau entre soudain en jeu

Lucerne a également dû s’imposer face à un concurrent inattendu: dans une pétition adressée le 25 juin 1908 au Conseil fédéral, le conseil communal d’Aarau s’est porté candidat pour accueillir l’institution. Le Conseil fédéral s’est contenté de transmettre le dossier à la commission du Conseil national sans entrer en matière.

Le rapporteur de cette dernière a présenté l’issue des discussions lors du débat au Conseil national du 28 septembre 1908. Johann Hirter (PLR, Berne), qui a également intégré le Conseil d’administration de la Caisse nationale en 1912, a résumé comme suit la position du Conseil fédéral: «Nous avons reçu une pétition provenant de Lucerne et une autre d’Aarau. Les deux villes sont candidates pour accueillir le siège. Le Conseil fédéral a soumis à la commission une nouvelle proposition selon laquelle Lucerne devait être désignée pour accueillir la caisse, compte tenu de son importance historique et du fait que la précédente version désignait déjà Lucerne pour accueillir le siège.» La commission a partagé cet avis.

Le 30 septembre 1908, Joseph Kuntschen (conservateurs catholiques, Valais) a précisé l’importance de Lucerne au regard de l’Histoire: «Lucerne a longtemps constitué l’un des postes avancés de la Confédération. Il est juste, puisque l’occasion s’en présente aujourd’hui, d’attribuer à la ville le siège de l’une de nos institutions nationales». Le 7 octobre 1908, une semaine plus tard seulement, Lucerne se voyait attribuer le siège du Tribunal des assurances.

Forrer contre Heller

Les débats du 16 décembre 1908 au Conseil national ont donné lieu à un vif échange verbal entre Hermann Heller et Ludwig Forrer, qui était entre-temps devenu conseiller fédéral. Lors de la discussion sur le budget des Chemins de fer fédéraux pour l’année 1909, Heller s’est emporté parce que le projet d’intégration de la ligne ferroviaire du Gothard aux Chemins de fer fédéraux nuisait à Lucerne. Il s’est adressé au conseiller fédéral en ces termes: «Pardonnez-nous mais nous, les Lucernois, sommes extrêmement agacés par ce qui se passe. Cela peut se comprendre, si l’on se rappelle les immenses sacrifices qu’a consentis la population de la ville pour permettre la réalisation des chemins de fer du Gothard.» Il a par ailleurs reproché au conseiller fédéral d’adopter une «posture de propriétaire» et d’interpréter les lois dans un sens contraire aux intérêts de Lucerne.

Forrer s’est défendu contre ces accusations en répondant: «Il n’est aucunement question pour le Conseil fédéral (…) de chercher à nuire à Lucerne. En ce qui me concerne, je me permets de vous rappeler que l’idée d’implanter à Lucerne la Caisse nationale d’assurance en cas d’accidents est venue de moi.»

Image-titre: Dessin satirique publié dans le «Nebelspalter» (1889-04)