Une branche imprévisible
Lorsque les milieux politiques suisses ont décidé d'inclure les accidents non professionnels en plus des accidents professionnels dans l'assurance obligatoire, ils se sont aventurés en terrain inconnu. Aucun pays européen n'avait encore franchi cette étape. Cette décision a suscité des doutes, la mise en œuvre a été difficile et la gestion de cette branche s'est avérée imprévisible et laborieuse. Sans cesser de prendre de l'ampleur. Au milieu des années 70, l'assurance des accidents non professionnels a détrôné celle des accidents professionnels à la tête des statistiques des accidents.
Table des matières
«Chez lui, un travailleur se lève de table pour se rendre à la fabrique», a commencé Ludwig Forrer en 1889, alors qu'il plaidait en faveur de l'inclusion de l'assurance des accidents non professionnels dans l'assurance obligatoire. «Il trébuche dans les escaliers de sa maison et se blesse», a poursuivi le conseiller national de Winterthur et père du premier projet de loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents. «Se trouvait-il déjà sur le chemin pour se rendre à la fabrique?»
««En toute équité», le «trajet aller et retour» pour se rendre au travail doit aussi être assuré, mais il n'est pas possible de définir une limite claire.»
Pour illustrer le problème, il a donné un autre exemple parlant: «A. et B. travaillent en ville de Berne et habitent tous deux dans le quartier de la Lorraine. A., qui a terminé le travail à 6h00, est rentré chez lui. Comme il a oublié de prendre du pain en ville, il y retourne rapidement et rencontre B. en chemin, qui a terminé le travail à 7h30. Les deux travailleurs passent sous le pont de chemin de fer qui enjambe l'Aar et se font écraser par une charrette. L'assurance-accidents indemnise B. et non A.»
Après de longues hésitations, il a été estimé
«que «chaque accident qui touche un travailleur ou un domestique est couvert par notre institution d'assurance». «Les laborieuses discussions et le plus épineux de tous les débats ont alors cessé».»
Doutes quant à l'assurance de divertissements privés
Le premier projet de loi a échoué lors de la votation de 1900 sur l'obligation générale d'assurance-maladie. Cet échec n'a rien changé aux principes de l'assurance-accidents. La variante allégée de la loi, acceptée en votation en 1912, comportait elle aussi l'assurance des accidents non professionnels.
Mais de grands doutes planaient aussi lors des délibérations parlementaires de 1906. Pourquoi des risques privés, qui concernaient dans certains cas des divertissements tels que les sports ou les voyages, devaient être couverts par une assurance générale destinée aux travailleurs? Paul Usteri, président de la commission du Conseil des Etats, nommé plus tard président du Conseil d'administration de la Caisse nationale, a plaidé en faveur d'une liste détaillée de «dangers extraordinaires et d'entreprises téméraires» exclus de l'assurance, notamment dans l'optique du sport. Dans la loi, il a aussi fait une distinction entre une caisse pour les accidents professionnels et une autre pour les accidents non professionnels. Actuellement encore, les primes pour l'assurance des accidents professionnels sont payées par les entreprises, alors que celles pour les accidents non professionnels sont supportées par le travailleur, conformément à la loi. Les employeurs sont libres de prendre en charge les primes.
Lutte suisse, vers 1914
L'expérience prouve «tout le contraire»
Les premières expériences ont déjà confirmé la difficulté que représentait la mise sur pied d'une assurance pour laquelle il n'existait aucune base de calcul, ni possibilité de comparaison. Les statisticiens et les prévisionnistes s'étaient trompés sur les points principaux. Cette information a été publiée dans le premier rapport annuel de 1918, après seulement neuf mois d'exploitation:
««C'est d'abord le nombre d'accidents qui a dépassé les prévisions. On comptait généralement un accident non professionnel pour dix accidents professionnels, or la proportion est de 16,3 à 100. On avait en outre l'habitude de dire des accidents non professionnels qu'ils seraient rarement graves. L'expérience prouve tout le contraire».»
Les accidents mortels sont d'une fréquence extraordinaire et presque quatre fois plus nombreux que dans l'assurance des accidents professionnels. En raison du modèle de financement, des augmentations de primes inévitables ont touché les travailleurs, qui avaient déjà subi le renchérissement et la crise économique de l'après-guerre.
Pour la Caisse nationale, les frais administratifs ont aussi constitué une difficulté. Comme indiqué dans le rapport annuel de 1920, les accidents non professionnels ont occasionné «dans la règle plus de travail et de peine que [...] les accidents professionnels».
««Tandis qu'en effet ces derniers se produisent presque toujours en présence de témoins (collègues de travail, etc.), qu'ils sont annoncés sur-le-champ à l'employeur et qu'ils donnent lieu à une enquête immédiate qui parvient plus ou moins à en tirer au clair le mécanisme, les accidents non professionnels, souvent bien douteux, se produisent fréquemment sans témoins ou en présence de témoins qui doivent être tenus pour plus ou moins suspects de partialité (parents, compagnons d'auberge, etc.).»»
Le vélo comme problème numéro 1
Très vite, il s'est avéré que le vélo a constitué la principale cause d'accident. Jusque dans les années 50, le vélo est resté le «moyen de transport des petites gens» et était responsable d'un quart à un tiers des accidents non professionnels. Dans les statistiques, il a été supplanté seulement dans les années 60, lorsque les motocycles ont été admis dans l'assurance, contre la volonté du Conseil d'administration de la Suva.
Scène de trafic urbain après la Seconde Guerre mondiale.
Jamais il n'a été question de faire figurer le vélo sur la liste des dangers extraordinaires et des entreprises téméraires. Le vélo appartenait au patrimoine, un argument que les lutteurs, les gymnastes et les joueurs de football ont eux aussi fait valoir pour leurs disciplines respectives. Exclus de l'assurance, ils y ont été admis en 1923 seulement sur la base d'un arrêt du Tribunal fédéral des assurances.
Lutte contre la motorisation
Collision entre un tram et une voiture, Rotwandstrasse, 1927. Source: Archives municipales de Zurich
En 1929, l'assurance des accidents non professionnels a enregistré pour la première fois davantage de décès que l'assurance des accidents professionnels (383 contre 365). Cette évolution s'est expliquée par la décision de la Suva de cesser sa lutte contre les véhicules motorisés. En 1929, elle a tenté de supprimer les véhicules à moteur de la liste des dangers extraordinaires. En 1932, elle a cependant abandonné cette tentative, les accidents dus à l'emploi de motocycles surtout ayant pris une ampleur dramatique.
En faisant preuve de résistance quant à la couverture des véhicules à moteur, la Suva menait toutefois un combat perdu d'avance sur le long terme. En 1941, le Tribunal fédéral des assurances a décidé que non pas les motocycles, mais les automobiles en raison du nombre peu élevé d'accidents, devaient être couvertes par l'assurance. Au début, l'application de cette décision n'a posé que peu de problèmes étant donné que durant la Seconde Guerre mondiale, le trafic motorisé était limité en raison de la pénurie chronique de carburant. En 1949 et en 1953, les premières hausses de primes ont néanmoins été appliquées.
Accident après un dépassement dans le brouillard, 1959
En 1959, non pas le Tribunal, mais le Parlement avec une révision de la loi, a fait en sorte que les risques de la circulation routière soient intégrés dans l'assurance-accidents obligatoire. Les accidents de motocycles se produisant sur le chemin du travail ont ainsi également été couverts par l'assurance.
En 1962, deux tiers de toutes les personnes décédées et la moitié des personnes invalides ont été victimes d'accidents de la circulation. En 1968, les accidents de motocycles ont en principe été inclus dans l'assurance des accidents non professionnels. Dans les années 70 et 80, le nombre de véhicules à moteur privés en Suisse a augmenté d'environ 1,5 à 3,2 millions. En 1994, 70 % des accidents mortels et 40 % des coûts dans l'assurance des accidents non professionnels ont été générés par des accidents de la circulation. Actuellement, il s'agit de 43 % des cas de décès et de 27 % des coûts.
Grave accident de moto, vers 1959
Contingences et surprises
La tentative de couvrir les véhicules à moteur n'a pas été seule à mettre en évidence le caractère imprévu de l'assurance des accidents non professionnels. En 1934, la Direction a constaté que les cas bagatelles étaient beaucoup moins nombreux dans l'assurance des accidents non professionnels que dans l'assurance des accidents professionnels. Un phénomène inexplicable:
««Plus nous allons de l'avant avec l'assurance des accidents non professionnels, moins nous arrivons à découvrir les lois auxquelles elle obéit.»»
Les personnes qui, en 1912, «qualifiaient l'assurance non professionnelle de "saut dans l'inconnu" n'avaient pas tout à fait tort. Il nous faudra bien encore quelques années d'expériences pour avoir le sentiment d'être en pays connu».
En 1947, la «longue période de beau temps» a conduit à un accroissement soudain du nombre des accidents mortels, qui a augmenté de 102 pour atteindre 398 victimes. «L'expérience nous enseigne que des fluctuations assez importantes peuvent se produire d'une année à l'autre dans le risque de l'assurance des accidents non professionnels», a indiqué la Direction en 1950.
Aussi «une question d'éducation»
La proportion inattendue d'accidents non professionnels a éveillé très tôt un intérêt pour les mesures de prévention. En 1936, on pouvait lire dans le rapport annuel de la Suva:
««Sans doute, bon nombre d'accidents pourraient être évités si chaque assuré voulait y mettre du sien, si chacun voulait se montrer un peu plus prudent. La lutte contre les accidents non professionnels est avant tout une question d'éducation. En raison même de la nature du risque, les mesures techniques jouent ici un rôle bien moins considérable que dans la prévention des accidents professionnels».»
A la différence de l'assurance des accidents professionnels, la Suva n'avait cependant pas de mandat légal pour l'assurance des accidents non professionnels. Elle n'avait pas non plus de marge de manœuvre et la prévention n'était pas prévue dans ce domaine.
C'est pourquoi en 1937, le Bureau de prévention des accidents (bpa) a été créé sous l'égide de l'Union syndicale suisse, avec l'appui de la Caisse nationale. Ainsi, non seulement les jeunes travailleurs, mais bien toute la population, devait être éduquée à un comportement sûr dans le contexte des accidents.
Aujourd'hui, la prévention est un pilier de l'assurance contre les accidents non professionnels.
Employé Swissair faisant du ski. Photo: Bibliothèque EPFZ, publication du skiclub Swissair, 1932‒1948
Davantage de loisirs, davantage de prise de risque
Déjà avant la Seconde Guerre mondiale, il s'est avéré que non seulement les accidents de la circulation routière, mais aussi les activités de sports et de loisirs, ont exercé une influence sur l'assurance-accidents. En 1935, la Suva a publié pour la première fois une circulaire sur la pratique du ski (exercices, tourisme et manifestations sportives).
Dans les années qui ont suivi la guerre, l'essor économique ainsi que les changements sociaux ont eu une incidence sur l'assurance des accidents non professionnels. D'une part le nombre des accidents a augmenté parce que davantage de travailleurs, aussi d'origine étrangère, ont été assurés. D'autre part, «l'octroi sur une large échelle de vacances aux ouvriers — un fait heureux en soi», comme le qualifie le rapport annuel de 1947,
«a eu des répercussions défavorables dans l'assurance des accidents non professionnels.»
Certes, l'élargissement de l'application de la semaine de cinq jours et du temps de travail anglais (sans retour au domicile à midi) ont conduit à une baisse du nombre d'accidents sur le chemin du travail, mais aussi à un accroissement du nombre de citoyens suisses partant en vacances.
Durant les loisirs, les hommes surtout ont toujours pris davantage de risques. En même temps, les progrès de la médecine ont permis aux blessés graves de survivre suite à un accident de la circulation ou de sport. Pour ceux-ci, davantage de soins ont en outre été nécessaires. Déjà dans les années 50, la période d'arrêt de travail durant la guérison a augmenté pour atteindre 23 jours par accidenté. Dans l'assurance des accidents professionnels, ce nombre s'est stabilisé à 21 jours.
Changement de paradigme dans les années 70
Le nombre d'accidents non professionnels a augmenté suite à l'inclusion des accidents de motocycles dans l'assurance des accidents non professionnels en 1968. Au début des années 70, le nombre de jours d'absence était deux fois plus élevé (104 jours de travail) pour les accidents non professionnels que pour les accidents professionnels (62 jours). En 1974, la clinique de réadaptation de Bellikon a ouvert ses portes en raison notamment du nombre élevé de victimes d'accidents graves de la route.
1975 a été une année historique pour la Suva au sens où pour la première fois, le nombre des accidents non professionnels ordinaires (sans les cas bagatelles) a dépassé celui des accidents professionnels. 114 307 accidents non professionnels ont été enregistrés, contre 112 817 accidents professionnels. En même temps, pour la première fois, davantage de primes ont été encaissées et davantage de prestations pour soins et remboursement des frais ont été fournis dans l'assurance contre les accidents non professionnels que dans l'assurance contre les accidents professionnels. En 1981, la même situation a été enregistrée pour l'ensemble des prestations en espèces (indemnités journalières, rentes, prestations en capital et allocations de renchérissement).
Plus d'accidents non professionnels pour 1000 travailleurs à plein temps
En 1985, le changement de paradigme s'est traduit dans une autre statistique: le nombre total d'accidents professionnels (y compris cas bagatelles sans arrêt de travail ni frais de traitement) a été inférieur à celui des accidents non professionnels, soit 254 565 contre 260 497. Depuis, le nombre annuel d'accidents non professionnels s'est toujours situé entre 240 000 et 280 000 environ. Le nombre d'accidents professionnels a fortement reculé (pour s'établir à environ 180 000 par an), une évolution qui s'explique notamment par la contraction du secteur de l'industrie et de l'artisanat dans la performance économique en Suisse.
Depuis les années 50, le nombre d'accidents mortels dans l'assurance contre les accidents non professionnels a toujours été supérieur à celui enregistré dans l'assurance contre les accidents professionnels. Dans les années 70 et 80, la proportion a été du double, voire du triple (1984: 721 et 261). Depuis l'an 2000, le nombre d'accidents non professionnels a reculé, notamment grâce aux mesures de sécurité dans le domaine de la circulation routière (2012: 370 et 209).
Prévention moderne depuis 1988
Au milieu des années 80, la Suva a commencé à intensifier ses travaux de prévention, aussi dans le domaine des accidents non professionnels. La loi révisée sur l'assurance-accidents de 1984, qui a introduit les suppléments de primes pour la prévention des accidents, a servi de base. 80 % des suppléments sont versés au Bureau de prévention des accidents (bpa) à Berne, et 20 % à la Suva. En 1988, la Suva s'est présentée au grand public avec sa première action casque de cycliste.
En 1990, la Suva a défini la «sécurité durant les loisirs», comme nouvelle activité prioritaire dans la stratégie d'entreprise. En 1995, elle a créé SuvaLiv dans le cadre de la stratégie de marque.
A ce moment, la Suva avait une représentation claire de qui causait les accidents non professionnels:
««Les hommes, les célibataires, les jeunes gens et les Suisses risquent davantage de subir un accident durant les loisirs que les femmes, les couples mariés, les personnes d'un certain âge et les étrangers»»
indiquait le rapport annuel de 1994. En outre, les statistiques ont montré que près d'un tiers de tous les accidents non professionnels se sont produits durant l'exercice d'une activité sportive: avec 32 538 accidentés (37 %) le football occupe la première place parmi les disciplines sportives les plus risquées, suivi par les accidents de ski, avec une proportion de près d'un cinquième.» Jusqu'à ce jour, rien n'a fondamentalement changé.
Politique des primes controversée
En 1994, le système des primes a connu un changement de fond. Jusqu'à ce moment, il n'existait que deux classes de risque dans l'assurance contre les accidents non professionnels: les hommes et les femmes. 13 ans après l'acceptation de l'article constitutionnel sur l'égalité, la distinction par sexe a été abandonnée dans le cadre d'une révision de la loi entrée en vigueur le 1er janvier 1994.
En même temps, la Suva a été autorisée à créer des classes de tarif selon les risques. L'objectif a été d'une part d'atteindre un échelonnement des primes conforme au principe de l'origine des frais et d'autre part de trouver une possibilité de solutions différenciées pour prévenir la fuite des «bons risques», comme l'a exprimé Heinz Allenspach, vice-président du Conseil d'administration, lors de la séance de la Commission administrative du 1er juillet 1994.
La base actuarielle pour la répartition des assurés en quatre «communautés de risque» selon la répartition des branches des entreprises dans l'assurance contre les accidents professionnels a été controversée. A une courte majorité de 16 voix contre 14, le Conseil d'administration s'est s'exprimé en faveur du modèle qui, par analogie, a aussi été mis en œuvre par les assureurs privés.
Le modèle de primes à quatre degrés est entré en vigueur au 1er janvier 1995. Malgré une consultation favorable auprès des organisations de travailleurs et d'employeurs, l'uniformisation des risques des accidents professionnels et non professionnels, qui a servi de base technique pour les nouveaux taux de primes, a fait l'objet de critiques au sein de la population. Dans son rapport de gestion de 1995, la Suva a souligné le point suivant: «[...] en raison d'une longue période de convalescence, les assurés issus des arts et métiers occasionnent en cas d'accident du travail et durant les loisirs des frais de guérison, d'indemnités journalières et de rente bien plus élevés que les assurés employés dans l'industrie et l'administration». En 1999, le modèle a été amélioré puis remanié en 2007.
Système de bonus-malus pour les accidents non professionnels
En 1996, l'assurance-accidents professionnels et l'assurance-accidents non professionnels se sont encore rapprochées davantage avec l'introduction d’un système de bonus-malus pour les accidents non professionnels également. Ce système devait valoriser un «comportement soucieux de la sécurité durant les loisirs» et renforcer le principe de l'origine des coûts. Dans son rapport de gestion de 2000, la Suva a indiqué qu'«un nombre nettement plus important d'entreprises a profité de réductions de primes» et «seules cinq oppositions ont été enregistrées contre des décisions concernant des augmentations de primes».
En 2007, outre la répartition dans les degrés de risque, le système de bonus-malus a aussi été remanié. Ces changements ont montré combien le domaine de l'assurance était devenu complexe. Le besoin d'information dans les entreprises a augmenté en conséquence. Quelque 3000 personnes de 2500 entreprises ont participé à plus de 70 séances d'information.
Image-titre: Groupe de cyclistes, Schifflaende, Bâle, vers 1950. Source: Département des travaux publics et des transports de Bâle-Ville.