Und dann drehte der Bund den Geldhahn zu
Durch den Bund geschaffen, aber selbständig – die Beziehungen zwischen der Bundespolitik in Bern und der Versicherungsanstalt in Luzern waren gerade in den Anfangszeiten eng und, wenn es um Geld ging, auch konfliktgeladen. Es lag im Interesse der Anstalt, sich von Bern zu emanzipieren und Unabhängigkeit auch in finanzieller Hinsicht zu erlangen. Dazu brauchte es aber einen Vertrauensbruch des Bundes.
Inhalt
Geben und nehmen – das guteidgenössische Prinzip der Kompromiss- und Konsenslösungen ermöglichte erst die Schaffung der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt in Luzern. Dies galt auch für die Finanzierung.
Auf der einen Seite sollte die Anstalt in ihrem operativen Geschäft unabhängig sein, auf der anderen Seite war sie – nicht nur in der Gründungsphase – auf Bundesgelder angewiesen. Schon in der Gesetzgebung wurde um die Höhe des Startkapitals und der langfristigen Beteiligung an den Betriebskosten gefeilscht.
Dabei bestand der Kompromiss darin, dass sich die Betriebsinhaber erstens einem Monopolzwang unterzuordnen und sie zweitens die gesamte Prämienlast für die Betriebsunfallversicherung zu tragen hatten. Gleichzeitig wurde der Versicherungsschutz auf die Nichtbetriebsunfälle ausgeweitet, dafür hatten aber die Versicherten zu bezahlen. Sozusagen als Entschädigung für die Zwangsmassnahmen verpflichtete sich der Bund, die Hälfte der Verwaltungskosten zu übernehmen.
10 Millionen für den Betriebsstart
In den parlamentarischen Beratungen von 1910 versuchte der Nationalrat, den Bundesanteil auf einen Viertel zu senken. Aber auch in diesem Punkt setzte sich Paul Usteri, Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, durch. Er halte dafür, sagte er in der Debatte vom 5. April 1910, «dass der Bund billigerweise die Hälfte der Verwaltungskosten tragen dürfe», dies solle «mit eine Kompensation des Zwanges sein, der gegenüber dem Betriebsinhaber in Ansehung des Eintritts in die Anstalt ausgeübt werden muss».
Unbestritten war die Gesamtsumme des Gründungsbeitrages. Er sollte 10 Millionen Franken betragen. Gerungen wurde aber um die Aufteilung in einen «unantastbaren» Topf für das Startkapital und in einen Reservefonds. Usteri senkte das Startkapital von 7 auf 5 Millionen Franken, auch
«in Würdigung des Umstandes, dass diese einmaligen Beiträge des Bundes vorliegen, dass dann seine jährlichen Beiträge dazu kommen und dass die Prämien pränumerando [im Voraus] bezahlt werden müssen.»
Dafür hielt er es für wichtig, «dass der Reservefond einen angemessenen Betrag enthalte, da er im Anfang unzweifelhaft ziemlich stark wird in Anspruch genommen werden» müsse.
So bestimmte das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz von 1911, dass der Bund der Anstalt die Hälfte ihrer Verwaltungskosten vergüte und sie mit einem Betriebskapital von 5 Millionen Franken und mit einem Reservefonds von ebenfalls 5 Millionen ausstatte und dass er zudem die Kosten für «die der Anstalt vor der Betriebseröffnung erwachsenden Kosten, mit Ausnahme derjenigen für die Erwerbung von Liegenschaften und deren Herrichtung», übernehme (Artikel 51). Ferner sicherte er der Anstalt zu, dass ihre Postsendungen, «wenn sie den Anstaltsbetrieb betreffen», portofrei sind (Artikel 52) und dass sie von Grundstücksteuern und von Gebühren befreit ist, wenn die Geschäfte unmittelbar mit dem Anstaltsbetrieb zu tun haben (Artikel 53).
Missverständnis oder Verzögerungstaktik?
Die grosszügigen Bedingungen wurden in einer Zeit festgelegt, als die Wirtschaft boomte und der Bundeshaushalt im Gleichgewicht war. Dann kamen der Krieg, der konjunkturelle Einbruch und die Teuerung. Der finanzpolitische Wind in Bern kehrte.
Ende 1916, im Zuge der Vorbereitungsarbeiten in Luzern, beantragte die Versicherungsanstalt, dass ihr das Geld für das Startkapital und den Reservefonds überwiesen werde. In Bern stellte sich das Finanzdepartement taub – oder zumindest unwissend. Man habe das Geld bereits überwiesen, ausserdem habe man die Vorschüsse für den Bau des Hauptgebäudes in Luzern aus zusätzlichen Mitteln bezahlt. Beides stimmte nicht, und es bedurfte einer Konferenz am 28. April 1917 in Bern, um die Missverständnisse aus dem Weg zu räumen.
Davon, dass es sich wohl um eine Verzögerungstaktik des Bundes handelte, der tatsächlich in finanziellen Nöten steckte, zeugt der Umstand, dass es der Anstalt erst am 14. Februar 1918, nicht einmal zwei Monate vor der Betriebseröffnung, möglich war, das «Gesuch um Aushingabe des Betriebs- und des Reservefonds der Anstalt von je Fr. 5 000 000» zu stellen. Vom Betriebsfonds wurden die bereits geleisteten Vorschüsse für die Erstellung des Gebäudes und die Anschaffung des Mobiliars abgezogen.
Hauruckübung des Bundesrates
In der Folge verschlechterte sich die finanzielle Lage des Bundes weiter, die Krise der Nachkriegsjahre hinterliess ihre Spuren auch in der Bundeskasse. So prekär die Situation auch war: Was der Bundesrat im November 1920 vorschlug, mutet aus der heutigen Sicht wie eine Verzweiflungstat an.
«In letzter Stunde», wie es Alfred Tzaut, Direktor der Unfallversicherungsanstalt, ausdrückte, legte der Bundesrat eine Teilrevision des Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes vor, die bereits auf den 1. Januar 1921 in Kraft treten sollte und die es in sich hatte. Nichts weniger als die Aufhebung von Artikel 51 forderte der Bundesrat – die Streichung und Rückforderung der Bundesbeiträge an die Anstalt.
Empörung in Luzern
In Luzern war man alarmiert – und empört. Die erste Reaktion des Verwaltungsrates war diplomatisch. Man anerkenne die Schwierigkeiten des Bundes und sträube sich nicht grundsätzlich gegen Sparmassnahmen. Rein aus verwaltungstechnischen Gründen sei aber eine Umsetzung auf Anfang 1921 gar nicht möglich, eine Neuberechnung der Prämien, die «ganz speziell den Arbeitgebern eine Mehrbelastung» brächte, sei frühestens auf Anfang 1922 denkbar.
Zunächst wollte man auf eine offizielle Stellungnahme verzichten und es den Verwaltungsratsmitgliedern der Anstalt, die auch im Nationalrat sitzen, überlassen, sich in der Dezembersession einzubringen. Dann aber mehrten sich die empörten Stimmen und der Verwaltungsrat beschloss «eine negative Stellungnahme».
So unvermittelt der Vorschlag an der politischen Oberfläche erschienen war, so unvermittelt verschwand er auch wieder. Am 26. April 1921 zog der Bundesrat seine Vorlage zurück. Er sah ein, dass
«die Durchführung dieser Teilrevision in der gegenwärtigen Krisenzeit untunlich erscheine.»
Die Banknotenserie von 1911, Enwurf der 50-er Note stammt von Ferdinand Hodler. Im Jahr 1914 hätte man sich mit 50 Franken 263 Kilo Kartoffeln oder 22 Kilo Gruyère-Käse kaufen können.
Schrittweiser Rückzug des Bundes
Für die Versicherungsanstalt bedeutete diese Erkenntnis aber keine Entwarnung. Schrittweise sollte sich der Bund in den folgenden Jahren von den finanziellen Verpflichtungen distanzieren, die 1911 zu den wesentlichen Grundlagen für das Zustandekommen des Gesetzes gehörten.
1925 änderte er das Postgesetz und schaffte damit die Portofreiheit für die Anstalt ab. 1927, immer noch im Zeichen der Wirtschaftskrise, senkten die eidgenössischen Räte den Beitrag des Bundes an die Verwaltungskosten um die Hälfte auf einen Viertel. Immerhin wurde die Massnahme abgefedert, indem sie in fünf Schritten bis 1932 erfolgte. Für die Arbeitgeber stellte sie dennoch einen Vertrauensbruch dar. Die Kostenbeteiligung des Bundes war das Gegenpfand für den Monopolzwang und die Übernahme der gesamten Prämienlast durch die Betriebsinhaber gewesen.
Doch es kam noch schlimmer. 1934 wurde der Anteil an die Verwaltungskosten nochmals halbiert – per dringlichem Bundesratsbeschluss – und von 1935 bis 1937 ganz gestrichen. Auch die Beiträge an die Nichtbetriebsunfallversicherung, von denen die Arbeitnehmer profitierten, wurden ab 1934 um 20 Prozent gesenkt und ab 1938 eingestellt. Dies erfolgte im Rahmen genereller Subventionskürzungen.
Suva subventioniert den Bund
Wie sehr sich die Suva als Spielball der eidgenössischen Finanzpolitik fühlte, geht aus den frustrierten Reaktionen dieser Zeit hervor. 1943 stellte der Verwaltungsrat sogar fest, dass die Suva bis 1942 den Bund subventioniert habe, weil nur die Bundesgelder, nicht aber die Leistungen der Anstalt an den Bund gestrichen worden seien. So erhielt der Bund von Gesetzes wegen die Differenz der Rentenkürzungen für Ausländer gutgeschrieben, die daraus resultierte, dass ausländische Arbeitnehmer nur drei Viertel der regulären Invaliden- und Hinterbliebenenrenten erhielten.
Die Streichung der Bundesbeiträge wirkte sich auf die Prämien aus. 1946 wurden sie um 10 Prozent erhöht. Gleichzeitig war der Reservefonds von 5 Millionen Franken aufgebraucht. Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände wandten sich an den Bundesrat. Dieser erklärte sich bereit, jährlich einen symbolischen Beitrag von 1 Million Franken an die Prämien der Nichtbetriebsunfallversicherung zu leisten.
1960, als dieser Anteil auf einen Achtel der Prämiensumme festgelegt wurde, freute sich der Verwaltungsrat darüber, dass
««die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Suva … wieder durch das ordentliche Recht und in einer sachlich vernünftigen Weise geregelt» würden.»
Die bisherige Regelung sei «für die Anstalt sehr unerfreulich und unbefriedigend» gewesen, man habe «in den letzten Jahren eine eigentliche Leidensgeschichte durchgemacht».
Lange währte die Freude aber nicht. Die Beiträge wurden schon 1967 wieder gestrichen.
Headerbild: «Die Giesserei Sulzer wurde 1911 auf der 1000 Franken-Note abgebildet. Die Banknote zu 1000 Franken war für damalige Verhältnisse ein sehr hoher Wert. Sie entspräche nach heutiger Kaufkraft einer Banknote im Wert von 12'500 Franken.» (Quelle: https://de.wikipedia.org/wiki/Schweizer_Franken)